小刘是山西省晋中市寿阳县某煤矿的工人。几年前，煤矿效益下降，矿上开始轮班休息，为保证收入在没有排班的时候，他兼职做了一个外卖小哥。这只是近年来煤炭去产能过程中从业人员就业情况的一个缩影。2016年，国务院提出明确要求，用3~5年时间，实现煤炭产能再退出约5亿吨、减量重组约5亿吨。在煤炭去产能的同时，就业岗位也随之减少，煤炭企业进行职工就业安置的压力较大。

近日，由来自政府智库、科研院所、行业协会和环保组织专家组成的“中国煤控项目”团队发布报告——《供给侧结构性改革背景下如何实现煤炭行业的转型公正》（以下简称报告）显示，大部分省份的煤炭从业人员规模在2010~2015年期间均呈现先升后降的趋势。该报告领衔专家团队代表，中国社会科学院城市发展与环境研究所副研究员张莹表示，总体而言，我国应对煤炭转型职工安置问题较为积极，但仍存在企业转型压力大、不少“以煤兴城”的资源型城市转型替代产业发展未成气候等问题。张莹表示，我国应及时总结地方教训和困难，借鉴国外的经验及时调整产业、财政及技能培训等政策。

去产能使煤炭行业就业持续缩减，但发展呈向好趋势

近年来，随着国内外形势变化，我国煤炭行业面临着严峻且紧迫的转型压力。张莹向中国经济导报记者介绍，为应对气候变化，我国在《巴黎协定》中提出自主贡献承诺，这同时也对我国煤炭行业带来很大压力。另外，雾霾等大气污染频发也使控煤压力越来越大。此外，随着技术进步，整个行业所需的劳动力也逐步缩减。这些因素都对我国煤炭行业就业形势带来一定影响。

2016年，国务院提出明确要求，用3~5年时间，实现煤炭产能再退出5亿吨左右、减量重组约5亿吨。张莹表示，2016~2017年间，煤炭行业就已整体退出产能约4.4亿吨，2018年有望提前完成该目标。同时，去产能工作的推进，也改善了煤炭行业的经营状况，煤炭行业企业亏损及银行贷款不良率均有所缓解。煤炭行业的利润从2015年的441亿元增长到2016年的1091亿元和2017年的2959亿元。

不过，与去产能和经济增速趋缓同步发生的，是去产能带来的煤炭行业就业岗位的减少。2003年~2013年被看作是煤炭行业发展的“黄金时期”，煤炭就业人数由377万增长到530万人。2014年起煤炭行业产量下降，从业人数开始减少，到2017年末，该行业从业人数下降到351万人。

“从黄金10年结束后，整个煤炭行业在外部经济压力和去产能政策推动下，始终维持在每年减少40~50万人的速度。而且我们预计，整个下降趋势还会持续很长一段时间。”张莹判断，煤炭行业就业规模再出现反弹趋势的可能性基本上很小。这就意味着，对于就业受影响的群体，如何为其未来寻找新的谋生手段，如何为受影响地区寻找新的支柱产业，可能成为一个长期的问题。

通过《中国劳动统计年鉴》提供的数据，报告分析得出，大部分省份的煤炭从业人员规模在2010~2015年期间均呈现先升后降的趋势。

从变化趋势来看，大部分主要产煤省份都是在2012年或2013年到达煤炭从业规模的顶峰，如陕西、内蒙古、贵州、云南等都是在2013年达到就业最大规模；而山东、河南、安徽、甘肃等省份则是在2012年达到最大规模；少数几个地区呈现不同的趋势，如黑龙江在2011年就达到最大规模，随后一直保持减少趋势；甘肃则经历了先降后升的过程。

不过，“虽然煤炭行业就业规模是在减少，但减少的都是技术含量较低或安全系数较低的工作，所以从总量来看，尽管整个煤炭行业就业持续缩减，但从结构上看仍有优化的意义。”张莹说，透过现象看本质，整个行业中亏损企业数量也在减少，且发展呈现向好的趋势。

地方积极安置就业，成效与问题并存

各地在产业转型过程中，无疑都经历着或多或少的阵痛。据有关机构调查，2015年煤炭行业欠薪比例高达约97%，欠薪半年以内的占比约70%；黑龙江龙煤集团一次性实施10万员工大分流，社保兜底资金每人每月不足千元；安徽省淮南矿业集团实施临时放假计划，期间职工月工资发放仅千元左右……各地就业安置都面临不同程度的压力。 
 

张莹向中国经济导报记者介绍，通过多地调研发现，从主要煤产区就业安置压力情况来看，山西压力最大，且就业安置压力顶峰还未到来；内蒙古从业规模小，生产技术水平高，可以平稳过渡；黑龙江问题严重，但去产能剩下的规模已不大，就业问题主要考虑退出的职工如何寻找新的就业机会。此外，河南、山东、安徽总量还有一定规模，未来仍会继续缩减规模，值得关注。

为保障就业安置工作平稳进行，仅2016年一年内，国家就陆续发布多个文件支持去产能稳步安置就业，地方也都积极响应并行动起来，取得了积极的进展。以山西省晋煤集团为例，职工总数14万人，68个二级单位。在岗员工工资曾经从2013年最高点85206跌至2015年的64584元。随后，晋煤集团及时调整相关规定，出台《晋煤集团关于推进人力资源配置改革的指导意见》，制定编制岗位标准，推进岗位替代，实施离岗休养机制，所有用工需求将全部通过正规化招聘来实现。另外，工资核定方式更加科学灵活，向生产一线及脏、苦、累、险的岗位倾斜。除此之外，强化民生政策兜底，提出“守底线、保一线、做贡献”的工资分配指导，确保不让一个职工下岗。2016年，山西省安置煤炭去产能受影响职工群体的比例高达99.64%。职工安置平稳有序，得到了国务院办公厅的通报表彰。此外，黑龙江省制定了“十三五”期间安置龙煤集团6.2万职工的分步走计划，并制定了全省（区）职工安置策略。

张莹表示，从多地调研的实际情况来看，针对煤炭去产能将会引发企业结构改革与职工分流安置的问题，主要产煤省（区）都提出要对企业制度及组织结构进行优化改革，促进行业大调整，适应煤炭行业供给侧结构性改革大形势；借助国务院《关于煤炭行业化解过剩产能实现脱困发展的意见》提出的内部转岗、内部退养、补偿下岗、帮扶再就业四大职工分流安置意见的指导，制定了各省（区）职工安置策略。

不过，在实际操作执行过程中，也切实发现一些问题。如晋煤集团发现，对于去产能企业内退人员工资没有统一标准。为此，张莹建议政府对于这类内退人员的工资确定标准，给予政策性补偿，启动失业保险机制。此外，还普遍存在企业安置职工的办法可持续性不高、企业缺乏有效的职工多技能培训机制、企业间缺少宏观协调统筹机制等问题。

报告认为，在煤炭行业就业安置问题上，中国可借鉴国际劳工组织（ILO）和联合国气候变化框架公约（UNFCCC）等国际组织所提出的“公正转型”原则及政策框架，在经济向可持续、低碳、绿色化方向发展的转型过程中消除对就业市场的不利影响以及可能造成的贫困问题。

响应“公正转型”可借他山之石

据了解，公正转型这一概念在我国率先由中国社会科学院城市发展与环境研究所倡导。张莹介绍说，巴黎气候大会明确将“公正转型”写入《巴黎协定》，提出“考虑到务必根据国家制定的优先事项，实现劳动力公正转型以及创造体面和高质量就业岗位”。她表示，当前，西方政治呈现出明显的右倾化趋势，英国脱欧、美国富商特朗普当选总统、意大利宪政改革公投失败无一不是力证。张莹分析，造成该现象的原因复杂，不仅包括经济不振、社会分化等因素，而且在这些国家经济转型过程中，无法实现公正转型及妥善处置好受影响工人群体也是重要因素之一。“我国在供给侧结构性改革中，也会面临类似的问题，因此，应当更加重视公正转型问题，帮助受影响群体寻找新的工作，维持社会基本稳定。”张莹说。

张莹建议，在这方面，我国可借鉴一些国际经验。在波兰，针对煤矿工人群体，允许矿工提前退休，对自愿离开的矿工提供福利津贴，受影响矿工可免费获得培训机会，还可为矿工子女入学提供特别津贴等。针对受影响地区，可以减免生态罚金；整个地区可减免一定比例的个人所得税；投资时能获得一定额度优惠等。针对煤炭生产企业，制定债务减免和重置计划，提供部分资金帮助解决企业养老金困难，对于愿意雇佣失业矿工的企业给予优惠信贷和贷款政策等。此外，波兰还设立了部门联系制来解决煤炭产业中的各种问题。
 

张莹认为，国外经验对我国有启示。她认为，对于面临冲击的煤炭行业从业人员，应建立全方位的公正转型政策体系；对于陷入困境的煤炭企业，应以市场机制为主，政府援助为辅；对于受影响的主要煤产地，应加大政策扶持助其培育新的替代产业；对于政策制定实施机制，应鼓励创新决策和执行机制来促进煤炭转型。（作者： 荆文娜）