临时用地在煤矿企业中较为普遍，而实践中大多数企业存在“重矿业权、轻土地使用权”的现象，在取得矿业权后便马上进行投产，全然不顾矿山用地是否合法，从而为企业发展埋下隐患。本文现结合实际案例，就临时用地的产生背景、制度优点与缺陷做简要分析，以供企业参考。
典型案例
2012年5月25日，甲矿业公司与乙村集体签订临时用地补偿协议，为保障采煤沉陷区综合治理项目顺利施行，甲公司临时占用乙村土地259.1亩，临时用地时间为2012年5月25日至2014年5月25日，补偿标准为每亩800元。并约定乙村村委会配合甲企业对沉陷区土地进行复垦整理。之后，双方未签订临时用地合同。直至2017年，甲公司在未与乙村集体签订临时用地合同，也未获得用地审批的情况下，一直占用乙村土地，之后双方就用地事宜协商未果，乙村以非法占用农用地为由向公安机关报案。经查，甲公司自2014起非法占用乙村林地、耕地共计341亩。公安机关遂以非法占用农用地罪对甲公司及其主要负责人移送检察院审查起诉。
煤矿临时用地制度产生背景与法律规定
（1）煤矿临时用地制度产生背景
根据我国现行法律规定，矿业权的取得与进行矿产资源开发所需土地使用权的取得并不等同，若只是取得矿业权而未取得相关土地使用权，则矿业权也无法实现，即矿业权人若想实现矿产资源开发的目的，必须同时取得采矿许可与用地许可。
进行矿产开采涉及使用土地的，根据《中华人民共和国土地管理法》的规定，应当申请使用国有土地，即当矿业权发生在农民集体所有的土地上时，首先需要国家征收该部分土地，进而通过国有土地出让的方式将土地使用权出让于矿业权人。但由于通过征收方式取得土地使用权的程序较为复杂且费用较高，导致很多企业在取得矿业权后无法取得或及时取得土地使用权，进而导致企业享有的矿业权无法行使。在这种背景下，煤矿临时用地制度应运而生。
2005年起，国土资源部在广西平果县开展铝土矿试点采矿用地方式改革；2011年分别在山西平朔露天煤矿、内蒙古鄂尔多斯市露天煤矿和云南磷化露天磷矿等地区扩大采矿临时用地方式试点改革；2012年在山西省范围内扩大试点范围，选择10座露天煤矿和铝矿开展采矿临时用地方式改革。试点的内容主要包括：采矿用地试行分期实施、分期供地、到期归还的临时用地方式使用农民集体土地，不转变农村集体土地农业用途，不再实施集体土地征收程序，维持土地的集体所有权性质和承包经营关系不变。
（2）煤矿临时用地相关法律规定
《土地管理法》第57条规定：“建设项目施工和地质勘查需要临时使用国有土地或者农民集体所有土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门批准”。自此法律正式规定了临时用地制度，并明确规定了土地使用者应当根据土地权属，与有关土地行政主管部门或者农村集体经济组织、村民委员会签订临时使用土地合同，并按照合同的约定支付临时使用土地补偿费。临时使用土地的使用者应当按照临时使用土地合同约定的用途使用土地，并不得修建永久性建筑。临时使用土地期限一般不超过两年。
山西省国土资源厅发布的《露天采矿临时用地管理暂行办法》明确，临时用地是指按合同约定在一定期限内占用的、不办理农用地转用和征地手续的露天采矿企业采掘场临时性用地。露天采矿临时用地使用期限为5年，自批准之日起，在5年内完成采矿、复垦和还地。使用临时用地的露天采矿企业，应当遵守下列规定：不得改变露天采矿临时用地的用途；不得扩大临时用地面积或者改变位置；不得擅自延长露天开采临时用地使用期限。
煤矿临时用地制度特点
其他国有和地区并不存在临时用地制度，作为我国特有的一种用地制度，煤矿临时用地制度具有如下特点：
（1）煤矿临时用地更适用于露天开采的煤矿
由于我国矿产资源种类众多，针对不同的矿种，尤其是不同赋存条件，需要采取不同的开采方式，埋藏浅的矿，多以露天开采为主，埋藏浅深的矿，多以井工开采为主；一些储量大、埋藏相对较深的矿，则多以露天与井工开采相结合的方式。露天浅层开采的煤矿采矿时间短、用地周期短，土地破坏程度低，采矿后可及时复垦，露天开采如果采用传统的征地模式，会造成复垦土地闲置，不利于土地的综合利用，所以对于露天开采矿，临时用地方式更为科学、合理。
（2）煤矿临时用地制度能够兼顾多方利益
我国之前对矿山采矿用地供应主要是政府征收，然后划拨或出让给企业，土地所有权属于国家，使用权属于企业，供地方式单一，对于开采之后复垦为耕地的土地，企业只能闲置，农民想种但丧失了使用权，从而造成了土地资源的极大浪费。而临时用地可以缓解建设用地指标不足的问题、缩短审批时间、提高政府、企业的工作效率；对矿区企业而言，可以缓解用地需求矛盾，使企业减少使用土地支付费用，降低采矿成本。对农民集体而言其并未丧失土地所有权，只失暂时丧失土地的使用权，土地的权利和用途没有发生变化。所以，临时用地制度能够兼顾政府、作为矿业权人的企业及集体土地使用权人之间的多方利益，能够很好地化解矿业权行使、矿业开发与土地利用之间的矛盾，是采矿用地制度改革的重大创新。
（3）煤矿临时用地有利于土地保护
煤矿临时用地制度有利于减轻矿业企业负担，提高经济效益，使企业从沉重的征地费中解脱出来，提高了煤矿企业支付复垦费用的能力，能保证复垦资金的来源，能够保证“边破坏边复垦”，也有利于减少矿区土地纠纷，使工农业生产可持续协调发展、有利于矿区复垦投资的直接投入，加速矿区复垦进程，从而更加有利于土地保护。
煤矿临时用地存在的法律风险
煤矿临时用地制度虽然存在诸多优点，但是作为一种还在探索中的新制度，在实际操作中，也暴露出了一些问题，主要如下：
（1）批准规模较大的露天矿山难以实现按期复垦还地
法律规定临时用地一般不超过两年，虽然山西省《露天采矿临时用地管理暂行办法》将该期限延长至五年，但因为一些煤矿规模较大、开采难度较大或者开采条件较为复杂等问题，使得其在批准的临时用地时限内很难完成煤矿开采工作，而这些煤矿如果需要继续使用土地，则需要重新与农民集体签订临时用地合同，重新进行临时用地审批手续，从而导致企业用地成本增加。所以，临时用地时间一刀切的规定不但给矿业企业的发展带来了困扰，也增加了企业和村民之间的矛盾，不利于矿业的健康发展。
（2）目前批准的试点面积难以满足矿山用地需要
目前我省煤矿开采临时用地存在的主要问题为已批准的试点范围用地面积不能够完全满足煤矿开采用地的需要，主要原因如下，一是由于煤矿企业生产能力提升等原因导致煤矿用地量变大，二是由于部分外排土场等采掘场外土地未能纳入试点范围；另一方面，采掘场最终开采完成后将留下一定面积露天采坑，无法复垦归还农民使用，是否能将采掘场全部划入为试点范围还有待研究。
（3）临时用地试点范围内用地仍存在限制
目前临时用地试点范围内用地存在的问题主要也包括，暂不批准涉及基本农田的临时用地计划，导致矿业权与基本农田重合的部分难以取得用地审批手续，导致在一定程度上影响了矿权企业的开采进度，同时也存在部分企业超过临时用地批准范围而进行用地的情况，非法用地现象普遍存在。
（4）部分临时用地程序不规范
部分试点矿山在具体操作过程中存在工作程序不规范的问题，如部分企业在未取得临时用地试点审批的情况下，已经与村民签订临时用地合同；部分企业在临时用地合同到期后，未重新办理临时用地手续，而继续使用土地；也存在部分矿山企业尚未完成复垦验收，但已与村民签订完成土地复垦还地协议。
（5）临时用地试点获批难度大
目前山西省因经济下行影响，矿业企业受此影响较大，更多矿山企业还需要政策支持。但目前省自然资源厅此前上报的部分露天矿未获得试点批准，导致大量煤矿企业用地存在现实障碍。
煤矿企业临时用地相关建议
结针对煤矿临时用地在实践中存在的问题，本律师提出如下建议：
（1）因根据各煤矿特点确定临时用地时限
临时用地相较于传统的征地模式，既能够解决矿业企业用地难的问题，又能够避免农民失去土地，但是由于各个矿区的赋存条件、地质构造存在较大的差异，从而导致开采周期也不尽相同，在此情况下，应当根据各个矿区的特点，综合考虑各种因素，确定临时用地期限。对于一些埋藏浅、易开采、易复垦的煤矿，可以批准５年临时用地，尽快还地于民，而对于一些于埋藏较深且多煤层，地质构造上存在断层、背斜等特点的，开采难度较大的煤矿，在5年内完成复垦并还地于民并不现实，这种情况可以根据矿企开采特点适当增加开采年限。如，规定“煤矿临时用地期限一般为５年，到期后确实需要的，重新申请临时用地”，或者规定“临时用地最长不超过10年，具体用地期限由企业和农民集体协商确定”。当然，较长的用地期限必然会给农业生产造成一定的影响，这就需要进一步合理界定还地时间并保障还地质量，以确保煤矿临时用地对农用地的影响降到最低。
（2）完善土地复垦退出机制，扩大试点用地范围
对于复垦达标的土地，进一步完善复垦退出机制，以减少企业管护成本，同时避免土地长期闲置。而对于临时用地试点范围内矿业用地，由于开采阶段而出现用地周期增加而无法按期复垦的情况，也可以考虑根据矿区内已经复垦的原有征地的情况，补足所差土地面积，推进等价等质量闲置土地置换措施，优化土地资源配置，保护农民的根本利益。
（3）在现有临时用地政策下，企业应当注意用地风险防范
根据我国现有法律规定及相关政策，煤矿企业在进行矿产资源开采尤其是露天开采需要占用国有或集体所有的土地时，一定要按照法律规定，完善用地手续，如果已经获得临时用地试点审批，需要严格按照审批的地界、面积、时限使用土地，并严格遵守法定程序，与集体组织签订临时用地协议，做好复垦计划，按时还地。如果未能获得临时用地审批，则需严格按照传统征地模式，取得国有土地使用手续。否则，除可能涉及行政处罚外，如果违法用地情节严重，用地企业与相关责任人员可能构成刑事犯罪。
小结
煤矿临时用地制度作为我国土地立法史上的一种特殊安排，在实践中确实发挥了重要作用，但不可否认其同样存在一些问题，这些问题需要在试点中不断进行完善。而在现有用地制度下，涉及临时用地的煤矿企业，应当具有法律意识，严格依法用地，避免因违反用地而产生法律风险。
