能源是经济发展的动力，而能源利用活动同时也是环境污染的主要来源。近十几年来，伴随着可持续发展这一主题，全球性环境问题受到越来越多的关注。1992年和2002年分别在里约热内卢和约翰内斯堡召开了两次环境与发展大会，针对臭氧层破坏、全球气候变化、荒漠化破坏等重要环境议题，先后制定了《蒙特利尔议定书》、《联合国气候变化框架公约》及其《京都议定书》、《荒漠化防治公约》等国际条约，号召和协调世界各国共同努力保护地球环境。环境保护对能源发展的影响将比以往更加显著和更加广泛。
回顾我国近年来的发展历程，在实现经济快速增长的同时，也出现了一些严重的环境污染问题，例如水污染问题和城市大气污染问题。随着我国经济规模的不断扩大和人民群众生活水平的不断提高，我国的能源需求在今后几十年的发展进程中还将长期维持继续增长态势，面临的环境保护任务仍然十分艰巨。发达国家在与我国目前的经济发展水平相类似的阶段，走过的是“先污染后治理”之路，单纯追求经济目标的发展模式造成了十分严重的环境污染，付出了昂贵的健康和经济代价。今天我国的能源与环境发展面临更多的选择，分析发达国家在解决能源环境问题上的经验教训，对制定适合国情、适应新形势的能源环境战略，促进我国能源、环境与经济协调发展有一定的借鉴意义。
发达国家在能源环境问题方面的经验教训
1.1 美国排污权交易与大气污染治理
美国通过国内污染物排放权交易政策降低减排成本、推动大气污染治理的经验值得借鉴。美国于1970年通过《清洁空气法案》，在该方案中美国环保局制定了国家大气环境质量标准和实施行动计划，在每个行动计划中，都要求公司的排放必须在规定的总量以下。但到20世纪70年代中期人们发现，许多州并没有按照制定的时间表达到国家规定的大气标准。环保局规定未实现达标排放的州不能再建立新的排放源，因此这些地区的新项目有可能因为得不到批准而无法上马，这样就产生了环境保护与经济增长之间的矛盾。于是在1977年引入了补偿制，这是最早的排污权交易制度。补偿制允许未达标地区的新上项目可以通过替代现有企业完成减排任务而得到相应的排污权。1979年，美国环保局公布了一项名为“州执行计划中推荐使用的排污削减替代” 的政策，提出了所谓的“气泡政策”，规定企业可以通过购买其他企业的减排量额度，或者与其他企业打捆一起在总体上实现减排目标。在运用了一段时期以后，美国认识到排污许可证必须市场化，才能提高运行效率。例如在总量分配体系中，由于交易对象是同质的，可以形成较大的市场，有更多的买方和卖方参与，所形成的市场将更接近于理论中的竞争性市场。
1990年美国引入了针对大污染源SO2排放的交易系统，这是最早的一次大规模的排污权交易行动，它要求在全国范围内建立一个排污权交易市场以便到2000年将SO2的排放量削减到1980年水平的一半。美国的酸雨计划是总量分配系统，限于110个主要的燃煤企业之间（主要是火力发电厂）进行交易，交易的对象是SO2的减排额度。绝大多数的排污权按照企业原有排污量的权重分发，只有少数由环保局持有，以供新企业之需，以及在商交所拍卖。为了实现减排目标，美国环保局将逐年减少发放的排污证数量。在每年年终，将对企业的排放情况进行检查，对超过规定排放量的企业，每超过一吨将被处以2000美元的高额罚款。美国酸雨计划的实践证明这一计划是非常成功的，在开始实施的两年中，企业总平均SO2排放量比规定数减少了35%，而且获得这一成果每年仅花了不到10亿美元的代价，比原来估算的没有排放权交易情况下每年100亿美元的成本要少得多。
1.2 日本的环保发展以及气候变化对日本国内能源环境政策的影响
1.2.1 日本的环保发展
日本重视环境问题是从20世纪60年代开始的。当时正是日本高速经济发展的时期，但同时也带来了严重的公害问题，如：富山骨痛病、四日市烟害、新潟水俣病和熊本水俣病等公害事件，这些公害严重地损害了当地居民的健康和生命安全。为此，日本在法律法规、政府政策、组织机构，以及资金、技术等要素的投入等方面，都采取了一系列的对策和措施以期整治环境保护生态平衡，维护社会经济的可持续发展。
日本国会和政府自20世纪70年代初开始，陆续制定了在全国范围实施的大量环境法律法规和政策，并严格执行。1970年日本国会通过了14项由内阁公害对策本部主持制订的环境保护法律，把防治公害和保护环境作为政府的重要工作。1971年在日本政府内设立了环境厅，负责贯彻环保方面的各项法律，制订和实施环保的基本政策，管理全国范围内的公害防治、保护环境等行政工作。除了环境厅之外，还有另外两个层次的环保组织机构。一是凡是建设省、运输省、农林水产省、通产省、厚生省、防卫设施厅、警视厅和国土厅等机构中涉及到环保的部门，都要相互协调，并在本部门的权限范围内依法协助环境省做好防治污染的环保行政和调研工作。另一个层次是地方公共团体对环境进行监测，对环保法的执行情况进行监督。20世纪70年代以来，日本政府实施了一系列的重要环保政策。
其主要内容是：
（1）逐步落实公害对策基本法中的环境标准，即分阶段地提高防治大气污染法所规定的对硫氧化物、氮氧化物等有害气体排放的限制标准，逐步扩大防止水源污染法所规定的污染源的限制范围等。
（2）为了弥补大气污染防治法及水源污染防治法在单纯限制废气和废水排放浓度方面的局限性，针对部分地区制定了限制污染物排放总量的措施。
（3）明确规定损害公众健康的公害肇事者的法律责任，以及对受害者进行赔偿的措施。在大气污染法和水源污染法中，增加了有关无过失赔偿责任的条款，并制定了损害健康赔偿法。
（4）制定了自然环境保护法。将自然环境的保护范围，从以一定地区的景观为重点的行政管理，扩大到保护全国的自然环境。
（5）对于各种大型开发项目，要求在立项前必须进行环境影响评价，对该项目可能造成的环境影响，事先必须采取必要的措施，并使之成为制度。另外，还制定了如何通过引入新能源来推动保护大气环境的减少交通污染排放的政策，以及防治湖泊的富营养化对策等等。政府需要确保对环保的资金投入，防治污染的环保工程项目属于非赢利性的社会基础产业，其建设事业的资金投入，除少部分来源于企业的排污费及相关罚款外，其余的大部分来源于各级政府的财政收入。日本各级政府每年从财政预算中，按照一定的比例向环保事业拨款，并且逐年增加。到70年代末，日本环境厅用于环保的财政预算已近1万亿日元，其中90%用于防治公害的公用事业。
进入20世纪80年代，日本社会在完成工业化和城市化的基础上，步入后工业化时代。在新的社会经济发展阶段，日本的环保工作也由“以治为主”转入“以防为主”的阶段。首先，随着社会经济规模的不断扩大和市场化水平的提高，环保法律法规的健全和完善，社会对环保支撑力度的增强，环境保护越来越趋于市场化和产业化。环保事业的市场化和产业化，主要包括：一是把污染的防治工作，从原来“谁污染谁治理”的企业个体行为，转变为市场经济条件下的社会分工和供求关系，形成社会上的专业化环保企业乃至环保行业，向污染责任者提供商业性环保服务，即污染防治活动的市场化和产业化。日本的污水处理和垃圾处理产业，已达到相当大的规模，基本做到了日产日清。二是环保事业所需的资料、咨询、监测、人才、技术、设备、资金等各项资源供给的市场化和产业化。日本环保设备制造业，以及与环保有关的服务业产值，已在国民生产总值中占有较高的比例。环保设备的制造业，已发展成为国民经济和出口贸易的支柱产业。三是环境保护的生活化和日常化。通过国家立法、学校教育，以及传播媒介和舆论的宣传、监督等，使爱护自然、保护环境、维护生态平衡成为人们生活追求的目标和重要内容，使爱护环境、维护生态平衡成为人们一切活动的基本准则。
1.2.2 气候变化对日本国内能源环境政策的影响
1997年，《联合国气候变化框架公约》第三次缔约方大会在日本京都召开，会议的重要成果就是达成了以会议举办地命名的《京都议定书》。
美国布什政府宣布不批准《京都议定书》之后，日本政府几经权衡，最后还是于2002年宣布核准了《京都议定书》。为了减少CO2等温室气体的排放，减缓全球气候变化，日本政府将针对煤炭、石油、天然气等在使用时排放CO2的化石燃料征收环境税。根据《京都议定书》规定，在2008年至2012年的承诺期内，日本要把CO2等温室气体排放量从1990年水平上减少6%。2000年度，日本CO2气体的排放量实际比1990年度增加了8%，达到3.64亿t碳。也就是说，日本需要在目前的水平上减排14%才能完成任务。而且，随着日本部分核电厂停止运转，日本未来温室气体减排形势更加恶化。对此，日本政府一方面决定征收环境税，另一方面加大环保预算。据《日经产业新闻》报道，今年日本环境省将在节约能源和促进新能源开发方面投入8242亿日元，比2002年增加22.8%。日本企业也顺应政府政策走向，在成本效益原则的驱动下，已经开始考虑燃料替代问题。
与此相配套，日本政府加大了开发和利用新能源和可再生能源的政策力度。2003年开始实施的日本《新能源特别措施法》规定，电力公司有义务促进风力和太阳能发电。除风力和太阳能发电之外，这一法规同样适用于生物质能源发电、不使用大坝的小水电发电和地热发电。政府每年制定新能源利用目标，根据前一年的供电量向各电力公司分配任务。电力零售经营业主有义务向经济产业省报告新能源利用情况。如有未完成定额者，且提供不了正当理由而又不服从改进命令，最高罚款可达100万日元。电力公司除了自建新能源发电设施、向风力发电业主购买电力外，也可以有偿向其他公司转移义务履行责任。与此同时，日本修改了节能法，《修正节能法》规定大工厂、办公楼、学校、政府机关有义务制定节能计划。
此外，日本政府还加大了对能源高新技术的开发力度，以适应减排温室气体的需要。日本科学技术会议专门委员会由首相直接领导，新的科学技术推进战略确定将以燃料电池、节能型CO2回收技术、汽车节油技术、地下和海底长期封存CO2技术、高效清洁煤发电技术、恶劣环境中的造林技术、以及氢能的制造、储存和供应技术等七个项目为重点，在政府预算方面予以倾斜，大幅度增加科研经费。如果燃料电池、节能型CO2回收、汽车节油、地下和海底长期封存CO2这四项技术获得推广，预计到2030年，平均每项技术每年可减少约270万t碳排放。其中燃料电池技术可使日本整个产业界受益，大大提高日本产业的国际竞争力。
众所周知，日本的能源供应主要依赖国际能源市场，调整能源结构具有较大的灵活性。两次石油危机促使日本加大了清洁煤技术的开发和应用。现在面对气候变化减排承诺，以及其中潜在的国际能源高新技术市场，日本政府也同样制定了相应的对策和措施。近期日本的国内能源环境政策动态表明，在全球气候变化问题的影响下，日本政府很有可能通过征收碳税等环境经济手段，推动国内能源结构进一步向低碳化和优质化方向发展，在完成《京都议定书》规定的减排义务的过程中，推动包括可再生能源技术在内的能源高新技术的开发和利用，进一步加强和巩固日本在能源技术领域的国际领先地位，为下一步占领国际市场、赢取巨大商业利益做好技术上的储备。
2 能源技术发展与环境保护需求
《联合国气候变化框架公约》自1992年签署并于1994年3月生效以来，确定温室气体的减排目标和实现减排的途径就成为缔约方会议的主要任务，《京都议定书》的达成在防范全球气候变暖的道路上迈出了重要的第一步。
在2003年6月召开的《联合国气候变化框架公约》第18次附属机构会议、以及在2003年12月份召开的第9次缔约方大会上，公约秘书处对发达国家缔约方自己在第三次国家信息通报中所作的未来20年温室气体排放量预测进行了汇总和分析，各方在此基础上进行了谈判磋商，缔约方大会就此问题作出了决定，重申要求发达国家率先减少温室气体排放。公约秘书处的分析结果表明，根据附件一国家（指发达国家和经济转型国家）自己的预测结果，即使在考虑采取政策措施的情况下，发达国家整体的排放量在未来将呈现上升趋势；与1990年的排放水平相比较，2010年将增长10.2%，2020年将增长22.8%；如果剔除其中经济转型国家对这种增排趋势的弱化作用，这种排放增长的趋势将更加严重，2010年将增长16.9%，2020年将增长27.7%。如果单独看主要发达国家（公约附件二所列国家）自1990年到2000年的排放量变化情况，它们的排放量已经增长了8.3%。国家信息通报中的这些温室气体清单数据，从客观上反映出了一个重要信息：除了英国、德国、丹麦等少部分欧盟国家以外，其他主要发达国家未能在2000年将其排放量稳定在1990年的水平上，在未来也缺乏有效的技术措施和社会经济手段来实施有效减排。针对这些情况，即使俄罗斯批准《京都议定书》，使其生效，议定书第3条第1款所提出的在第一个承诺期将发达国家集团的排放量从1990年的水平上至少减排5%的目标也很有可能要落空。从这个意义上说，《京都议定书》的实际效果和前景并不乐观。
技术发展对于有效应对气候变化问题、保障未来能源供需平衡和能源安全至关重要。综合分析目前气候变化领域出现的一些新情况表明，如果离开了技术发展，减少温室气体排放的承诺就会变成一张空头支票，经过各缔约方艰苦谈判形成的《京都议定书》对保护全球环境的实际效果也将大打折扣。
尽管《京都议定书》的实施受到政治、经济、技术等诸多因素的影响，但进一步分析不难发现，经济和政治方面的考虑是建立在客观的技术发展水平之上的，可以肯定技术发展水平是其中起着关键作用的制约因素。正是基于这一基本考虑，世界各主要国家和集团都在气候变化大背景下加强了清洁能源技术、低碳或无碳能源技术的开发。各国的这种努力可以给它们带来如下好处：在一定程度上满足当前或未来控制和减少温室气体排放的技术需求；不断提高各部门的能源效率，从而有助于改善国民经济系统的运行情况；对发达国家而言，技术开发有助于它们继续占领国际技术发展前沿，保持对发展中国家的绝对优势，为控制未来的国际技术市场、谋求更多的经济、贸易、外交和政治利益创造条件；对发展中国家而言，则有助于它们打破发达国家的技术垄断，通过拥有更多的自主知识产权，从根本上逐步提高经济安全性，不断增强综合国力。
从人们熟知的人类社会发展历程来看，可以说技术开发与技术进步一直伴随着人类文明发展的进程，每一次技术发展的革命性突破，都会引发经济和社会的飞跃式发展。根据国际能源机构的研究结果，目前在应对气候变化挑战所引发的社会、经济和政治利益驱动下，世界各国的能源、环境相关技术的开发与应用都发生了不同程度的倾斜。从中长期来看，气候变化问题有可能成为促成能源技术取得突破性进展的一个契机。
3 我国能源环境问题重点领域及战略对策
能源环境战略涉及能源生产、加工转换和终端利用的整个过程。环境因素将从两个方面影响能源的发展方向：其一是环境因素会极大地影响终端能源需求的发展变化。在城市化进程中，环境保护的考虑要求终端能源的清洁化，可能引起能源技术和一次能源供应结构的重大转变。另一方面，也要求解决能源生产、加工转换和终端消费过程中的环境保护和社会问题（生命、健康、社会发展等）。可持续发展的能源环境战略对煤炭生产的污染排放、水资源和土地资源破坏等问题提出严肃挑战；煤炭生产的安全性和矿工的健康问题也成为能源环境战略必须面对的重大问题之一。针对我国能源环境发展中存在的主要挑战，以及环境目标对未来能源发展的基本要求，未来20年，“两控区”污染控制、城市发展与农村城市化进程中的能源环境问题、煤炭开采与生态保护、全球气候变化与我国能源发展等四个领域将是我国能源环境战略的关注重点。下面具体分析这些领域的能源环境战略。
3.1 逐步缓解SO2和酸雨控制区的严重污染问题
要重点解决酸雨和SO2污染问题，采取综合措施防治酸雨和SO2污染。首先，要尽可能地降低煤炭的含硫量。禁止新建煤层含硫份大于3%的矿井，对现有煤层含硫份大于3%的矿井实行限产或关停；加快发展动力煤洗选加工，对现有洗煤厂分期分批进行技术改造，进一步提高去除硫份、灰份的能力；在用煤集中、运输条件较好的地方建设添加固硫剂的集中配煤场，降低商品煤含硫率或提高固硫能力，以减少燃煤排放SO2；要进一步限制城市燃料含硫量，“两控区”地方人民政府，可以制定有利于减少SO2排放量、改善城市环境质量的城市燃煤和燃油含硫量最高限值，限制高硫煤、高硫油的销售和使用。重点城市人民政府可在本辖区内划定禁止销售、使用高污染燃料的区域，限制销售、使用原煤和重油，积极促进天然气、液化石油气、电或其他清洁能源的使用。其次，要控制火电厂SO2排放。“两控区”火电厂SO2排放量已占“两控区” SO2排放总量近50%，随着经济发展和电能需求增加，火电厂排放比重将继续增大，火电厂是“十五”期间“两控区” SO2排放总量控制的重点行业。预计2005年“两控区”火电厂SO2产生量将达到720万t，为实现“两控区” SO2排放总量控制目标，到2005年，“两控区”火电厂SO2排放量要在2000年基础上削减20%，形成210万t/a的SO2减排能力，将SO2排放量控制在510万t以内。重点在高硫煤地区、超标排放和城市附近的火电厂，建设一批脱硫项目。第三，要控制工业锅炉和窑炉的SO2排放。逐步淘汰高能耗、重污染的燃煤锅炉和各类工业窑炉，城市市区内逐步淘汰小型燃煤锅炉，因地制宜地发展以热定电的热电联产和集中供热，取代分散的中小型燃煤锅炉；在城市市区积极改建燃气、地热和电锅炉。燃煤锅炉和窑炉要优先使用优质低硫煤、洗后动力煤或固硫型煤，积极发展清洁煤燃烧技术。
3.2 协调城市能源、交通与环境的关系，关注农村能源环境问题
城市发展要重视与能源、交通和环境的协调，强化用清洁能源替代城区燃煤，不断优化能源结构；制定促进节能、提高能效和能源环境技术进步的优惠政策，通过技术进步转变生产工艺和生活用能方式，降低工业生产和居民生活用能对煤炭的依存度；努力调整城市经济结构，从可持续发展要求出发，尽可能降低城市经济中冶金、化工、建材等高耗能行业的比重，城市经济要优先发展符合城市功能要求的高附加值、低能耗、低污染的行业；针对城市居民购置机动车数量快速增长对城市交通和环境带来的压力，在人口稠密的大城市地区，要积极整合各种社会资源，大力加强城市公共交通系统网络建设，以方便、快捷、通达、多样化的公共交通系统为城市主干运力来满足城市交通运输需求，减少运输效率相对较低的私人汽车在市区的出行量，在缓解交通拥堵的同时减少市区的尾气排放量；要通过实施严格的尾气排放标准和能源效率标准，促进汽车技术进步，不断降低单位运力的污染物排放强度，在汽车保有量上升的同时把污染排放量降下来，以促进汽车工业和城市交通运输走上良性发展的轨道。要进一步加强城市环保基础设施建设，逐步解决垃圾围城问题，提高污水处理率。
要十分重视农村城市化进程中的能源环境问题，认真贯彻落实《小城镇环境规划》。由于资金有限，农村基础设施建设要注意各种类型基础设施之间在投产时间和投产能力等方面相互协调，优先保证广大农村群众急需的电力、燃气等生活用能和自来水的供应，优先保证必需的环保设施，对农村、小城镇实行污水、垃圾集中处理；在有条件的地区，积极推广太阳能热利用、光伏发电和沼气等可再生能源技术；要加强环保宣传教育，严格乡镇企业审批程序，防止高耗能、高污染的落后生产工艺从城市淘汰后流向农村。
3.3 重视生态保护，促进能源工业可持续发展
我国煤炭未来开发重点在中西部，生态环境相对脆弱，要在摸清生态环境状况的基础上，提出保持生态基本平衡并能够逐渐恢复条件下的煤炭开采规模，提出煤炭资源开发的生态环境评价量化约束指标，严格按照生态允许的能力、规模、速度组织安排开发和生产，彻底改变以需求直接拉动生产，疏于生态规划管理的开采方式。在煤矿开发的同时进行生态恢复建设和矿区生态环境保护，对关闭的矿井要积极开展矿区和受影响区域的生态恢复工作。要尽快完善有关法规和产业政策，制定切实可行的监管办法，加强矿井生产过程中资源管理的基础工作，依法制止浪费资源的行为，提高资源回收率。要继续完善矿区环境保护的法律、法规体系，实施更严格的环保政策，改善矿区生产环境。
3.4 优化能源结构，提高能源效率，降低温室气体排放强度
我国的可持续发展能源环境战略还必须回应全球气候变化问题对能源发展提出的各种挑战。要充分利用国际、国内两个市场，积极推进体制创新，建立有利于解决能源环境问题、并促进能源技术创新和节约能源、提高能源效率的良性机制；积极推进建立国内污染物排放交易体系，寻求国内SO2排放交易市场与国际碳排放交易市场的可能结合，努力通过国内排放贸易降低大气污染物减排成本，积极探索有利于我国经济、社会和能源环境发展的参与国际碳交易市场的方式和时机。
4 解决我国能源环境问题的指导思想、总体目标与基本原则
就上述分析提出解决我国能源环境问题的指导思想是：从国情出发，以能源和环境的协调发展为主线，坚持不懈地全面推进我国能源可持续发展战略，建立清洁、高效、有利于环保的能源系统，在能源开发和利用的各个方面，制定并完善有利于改善生态和保护环境的法律法规、技术政策和经济政策，切实落实并加快污染治理设施和生态环境保护项目建设，采取多种手段有效解决能源环境问题。
解决我国能源环境问题需要实现的总体目标是：化石燃料燃烧产生的SO2和氮氧化物等污染物排放总量控制在较低的水平，能源生产造成的生态破坏和环境污染问题得到有效控制，单位GDP温室气体排放强度得到显著降低，能源环境污染治理技术得到显著提高，能源环境市场经济政策基本形成，到2020年满足全面建设小康社会对环境质量的基本要求。
实现上述目标需要遵循的基本原则是：坚持能源发展与环境保护“双赢”，通过能源结构和用能方式的战略性调整，从根本上解决结构性污染问题；坚持人与自然和谐发展，大力提倡可持续消费，节约能源；坚持清洁生产与“三同时”制度，从源头上减少能源活动所造成的生态破坏和环境污染，加大生态建设和环境污染治理力度；坚持在可持续框架下应对气候变化问题，以远促近，以外促内，推动相关的制度建设和机制建设，努力促进我国清洁高效能源技术的研发和推广利用，不断提高我国减缓和适应气候变化的能力。
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