菲律宾是矿产资源丰富的国家，尤其是镍、铜、铬等金属矿产与中国互补性更强，是中国矿企“走出去”的重要国家之一。近年来，菲律宾政府出台了一系列促进矿业发展的政策措施，矿业呈现出可喜的局面，受到包括中国矿企在内的国际矿业投资者的更多关注。
一.采矿管理
(一)国家和政府的权力
菲律宾矿业管理的主要法律依据是1995年颁布的《矿业法》(第7942号共和国法令)，规定所有矿产资源归国家所有，任何勘探、开发、利用和选矿活动都受国家的监督和控制。国家也可以直接进行这种采矿活动，或者通过与承包者签订矿物协议来参与采矿活动。国家将依法承认和保护土著文化社区对其祖传土地的权利。
当国家利益要求，例如，保存对国家发展至关重要的战略原材料，或保存一些具有科学、文化和生态价值的矿物时，总统根据中央政府主管部门的建议决定储存有关矿物并指定矿物保留地。政府主管部门应定期审查现有的矿产储量，目的是确定保留这些储量是否符合国家利益。根据主管部长的建议，总统可以宣布改变或修改矿产保护区的边界，或者在不损害原有权利的情况下将保护区恢复为公共土地。中央政府的主管部门负责保护、管理、开发和合理利用国家的矿产资源，包括位于保留地、水下地区和公共土地的矿产资源。部长有权代表政府签署矿产协议，并颁布实施《采矿法》的宗旨和规定所需的条例和规则。
(2)政府主管部门
菲律宾政府有多级矿业管理机构，环境和自然资源部是负责包括矿产资源在内的各种自然资源综合管理的中央政府部门。其职能包括:1)向议会和内阁提出有关环境和自然资源的政策、计划和方案；2)发布并执行相关法律、法规和标准，发放相关证照，收取税费；3)控制和管理自然资源，包括自然资源的分类、编目、勘探、保护、开垦和利益的公平分配。该部在矿业管理方面的具体职能包括:通过颁发和监督采矿权，勘探、开发和利用矿产资源；监督管理矿山安全卫生环境；勘查地质灾害和地下水资源，开发矿产资源，保障水资源安全；在地质、采矿、冶金和地质环境领域开展研究并提供实验室服务，以提高生产力、资源再生、环境保护和恢复。促进采矿和地球科学的研究和发展。
该部下属的矿产和地质调查局负责采矿业的具体管理，包括管理和分配矿产土地和资源，颁发各种采矿证书，监督采矿活动，进行地质调查和研究，涉及地质、采矿、采矿环境、冶金、矿产经济和矿山地质，以及地质调查和矿产勘探。为中小型矿山企业和地方政府提供技术支持。该局有责任就与具有正式资格的人签署矿产协议向部长提出建议，并负责监督承包商遵守矿产协议的条款和条件。矿产和地质调查局要求承包者以局长签发的命令的形式提交保证金、履约保证金和担保合同。必要时，局长有权委托菲律宾国家安全部门、法院、正式注册的非政府组织的任何组织或单位，或任何有资格的人管理所有采矿活动。
地矿局还负责建立矿产资源数据库系统，矿业权管理系统应该是这个数据库包含的内容之一。该局应至少每年出版和发布一次国家矿产报告，包括最新的采矿权清单、显示采矿权位置的地图、采矿规章制度、影响矿业的其他法律法规以及与矿产资源开发有关的其他信息等。，从而为相关部门提供信息服务。该系统的建立和出版经费应列入地矿局的正常预算。
矿产和地质调查局下设10个处:1)规划和政策处；2)矿产经济、信息与分销处；3)矿山环境与安全部门；4)矿业权管理办公室；5)土地地质调查局；6)海洋地质调查局；7)采矿技术司；8)冶金技术部；9)管理处；10)财务室。该局在地方一级设有14个区域办事处，负责处理与该系统有关的事务。
(三)主要采矿权的种类及相关规定
菲律宾《矿业法》规定，任何在菲律宾从事矿产资源勘探、开发、加工和运输的个人或企业，都必须先获得政府批准的采矿权。菲律宾的采矿权主要包括:勘探许可证(PE)、矿产品分成协议(MPSA)和金融或技术援助协议(FTAA)，以及矿物加工许可证(MPP)、砾石开采许可证(SGP)、采石许可证(QP)、宝石开采许可证、小型矿山开采许可证和矿石运输许可证。合资协议(JVA)、合作生产协议(CPA)等。菲律宾的采矿权基本上是在1995年的矿业法中确定的，此后又做了一些修改，包括在期限、许可区域等方面做了一些调整，但原则性的规定基本保持不变。根据2008年8月菲律宾矿业和地球科学局网站上提供的信息，其主要采矿权的规定如下:
1.勘探许可证(PE):期限为2年，可申请延期，每次可延期2年。整个期限不得超过4年(非金属矿)或6年(金属矿)。允许勘探面积:(1)土地，在任何一个省，个人的允许面积为1620公顷，公司为16200公顷；全国范围内，个人的许可面积为3，240公顷，公司的许可面积为32，400公顷；(2)近海区(指低潮时距海岸线位置500米的区域)，个人面积8100公顷，公司面积81000公顷。勘探许可证由矿产和地球科学局局长或区域办事处主任签发。允许任何符合条件的菲律宾公民或菲律宾控股公司(菲方股份占60%以上)或外资公司(菲方股份低于50%，外国投资者可持有100%股份)在指定区域进行各种矿产的勘探活动。经勘查发现该矿种具有商业开采价值的，持证人可以提交采矿项目可行性报告。经批准后，他可以申请将勘探许可证升级为矿产协议、基金或技术援助协议。
2.矿产协议(MA)包括三种形式:(1)矿产品分成协议(MPSA)，要求承包者提供必要的资金、技术、管理和人员来完成协议，菲律宾政府从矿业总产量中分得一杯羹。(2)政府和承包商签署的合作生产协议。除了矿产资源，政府还为采矿项目提供投入。政府份额将通过谈判确定；3)合资协议(JVA)，政府与承包者组成合资公司，政府按投入资产分享收益，同时有权从开采总产量中分得一杯羹。三个协议都享有在合同区勘探、开发和开采矿产资源的专属权利。
矿产的约定许可面积:(1)土地和金属:个人810公顷，公司(合资或合作企业)5000公顷；非金属(不包括砾石、石料、水泥原料和矿产品等。):个人810公顷，公司2000公顷；砾石:个人20公顷，公司50公顷；大理石、花岗岩和建筑材料矿产:个人50公顷，公司100公顷；石灰石原料矿产:个人500公顷，公司1000公顷。(2)近海区，金属矿许可面积5000公顷，非金属矿许可面积2000公顷。
矿产品协议期限不得超过25年，可以延期，延期不得超过25年。期满后由政府或其委托的承包人(公开招标的最高出价人)经营，原承包人在偿还最高出价人所有合理费用后，可继续取得采矿权。任何符合条件的菲律宾公民或菲律宾控股公司(菲方股份占60%以上)都可以申请矿产协议。所有矿产协议的申请均应提交给协议所涉及的含矿带所在地区的主管部门，但涉及矿产储量的协议应提交给矿产和地质调查局。该协议由环境和自然资源部长批准，并应向总统提交一份副本。部长批准协议后30天内，总统应向国会提供一份已批准的所有矿产协议的清单。
上述矿产协议的权利和义务的转让应首先获得部长的批准。如果承包者认为在协议期间的任何时候继续采矿作业不再可行或不经济，他可以在作出适当解释后申请取消矿物协议。部长将考虑承包商的意见，并在30天内做出决定。条件是承包方必须在资金、财务、法律等方面履行应尽的义务。
3.财政或技术援助协议(FTAA):在1995年实施采矿法之前实施。它是专门为大型勘探开发项目设计的，主要针对外资。这一协议保留在1995年的《采矿法》中。这种协议是总统亲自签署的，并在矿产和地球科学局备案。这类协议规定，允许任何符合条件的菲律宾公民或菲律宾控股公司(菲方股份占60%以上)或外资公司(菲方股份低于50%，外国公司最多可持股100%)大规模勘探、开发和利用矿产资源。承包商在合同期内对项目的最低投资为5000万美元(用于基础设施和矿产开发)。美洲自由贸易区授予黄金、铜、镍、铬、铅和锌矿物，但不授予水泥原料、大理石、花岗岩、砾石和其他建筑材料。合同条款和政府股份可以协商，合同期限不能超过25年。可以申请延期，延期不得超过25年。许可面积:(1)8.1万公顷土地；(2)海域面积32.4万公顷。如果是海陆相连，许可面积也可以达到两者面积之和。协议要求尽可能使用当地商品和服务；恢复和保护环境；向政府和地方政府转让技术；承担社会发展义务等。合同的具体条款可以协商。财政或技术援助协议应由环境和自然资源部谈判达成初步协议，最后由总统签署和批准。所有财政或技术援助协议应在总统签署和批准后30天内由总统通知国会。这种协议经总统批准后可以全部或部分转让。如果承包者发现协议中规定的区域不再适合大规模采矿生产，也可以申请将协议转换为矿产协议，前提是矿产协议的执行期限以原协议剩余年限为限。如果是外国投资者，其股权也要降到40%以下。
4.矿物加工许可证由环境和自然资源部颁发。允许任何符合条件的菲律宾公民或菲律宾控股公司(菲方股份占60%以上)和外资公司(菲方股份低于50%)建立和经营矿产品加工厂。任期5年，每次可延长5年，但总任期不超过25年。
5.依法取得采矿权后，附属采矿权承包方同时拥有下列附属权力:
(1)采伐权:承包方可以根据矿区有关林业法律法规采伐林木，但开采后必须补植；(2)水权:根据相关水法律法规，承包商可以在矿区内取水用于生产，但政府有权根据需要调整水权和重新分配水资源；(3)建造附属设施的权利:承包商有权在矿区建造基础设施，如道路、铁路、垃圾场、仓库、储存区、港口设施、机场、跑道、变电站、电话线和其他项目；(4)爆炸权:承包人经政府有关部门许可，有权在矿区内拥有和使用炸药；(5)承包人有权在不损害他人财产的情况下进入私人领地或过渡区域。
(4)矿业税费
与矿业开发相关的税收主要有:企业所得税、特许权使用费、土地占用费等。1.所得税:通常税率为32%；2.矿区使用费:大部分金属和部分非金属按矿产品实际总产值的2%征收，如金、铜、铁矿石、镍、锌、石灰石和其他煤炭按10比索/吨征收。3.土地占用费:勘探许可证每年每公顷征收5比索，采矿协议、基金或技术援助协议每年每公顷征收50比索，矿产储备土地每年每公顷征收100比索。当公共利益需要时，环境和自然资源部可以根据情况增加这项费用。4.其他税费:主要包括土著费、社会发展计划费、环境保护费、采矿技术和地球科学研发费、采矿残渣和废料费等。土地采矿权人缴纳的土地占用费，30%纳入矿区所在地省级财政，70%纳入当地市级财政。在持证城市，所有土地占用费均纳入市财政。1995年《采矿法》为采矿项目提供的优惠措施包括:4年所得税豁免；资本进口免税或费；增值税减免；前10年，结转亏损5年；加速折旧和应纳税所得额的扣除；政府担保公司有权汇出其投资的所有收益，永远不没收。(五)采矿安全和环境保护管理。菲律宾矿业法律规定了严格的安全制度，要求所有承包商遵守，主要包括:1。禁止16岁以下的人从事任何采矿作业，禁止18岁以下的人从事地下采矿作业；2.50人以上的矿井至少应配备1名具有5年以上采矿经验的专业工程师和1名注册工长；3.区域办事处指导员可随时到现场监督检查采矿作业，要求承包商采取补救措施消除隐患，暂停采矿作业，直至危险解除；4.重大伤亡事故必须及时上报地区办公室。菲律宾1995年的《采矿法》和1996年底的《菲律宾采矿法实施细则修正案》对采矿的环境保护都有具体规定。要求承包商在采矿合同或许可证期间保护环境并制定环境保护计划。承包者或被许可人提交采矿合同或许可证申请文件时，应包括环境保护许可证和环境保护计划。同时规定，矿业公司必须为其露天矿、废石堆和尾矿坝制定生产后土地管理计划。他们必须将矿山项目成本的10%用于环境工作，并留出相当于采矿和选定矿山运营成本3% ~ 5%的资金用于环境保护计划。矿山废物泄漏应付的罚款约为2美元/吨。
(6)保障当地居民，特别是原居民的利益
1996年，《采矿法》修正案对保护当地居民，特别是土著居民在采矿活动中的利益作出了具体规定。在矿产开发商在土著人民祖传土地上勘探矿产之前，他们必须获得他们的许可，并向他们支付特许权使用费，特许权使用费占公司未来土地收入的1%。版税应该是土著文化社区福利信托基金的一部分。菲律宾采矿法要求承包商在矿区促进社会发展和地球科学与采矿技术的发展。规定承包者每年至少要拿出1%的直接采矿和矿产品加工费用，用于帮助矿区发展，改善当地居民福利，促进采矿科学技术的提高。具体措施包括:1。通过建设社区学校、医院、教堂、道路、桥梁、供水和供电系统、社区住房、培训设施和其他公共设施，加强矿区及其邻近社区的发展；2.通过为研究机构提供设备和资金；向菲律宾人推广采矿加工技术、环保措施和社区发展计划；出版科技刊物普及矿业知识等手段，促进当地矿业科技水平的提高；3.优先雇用菲律宾人参与矿业生产，并制定和实施有效的培训计划，鼓励菲律宾人参与矿业生产各方面的实践和管理；4.在质量相同的情况下，优先考虑当地的产品、服务和技术；5.在合同终止前一年内，将基础设施和设备移交给当地政府，以确保采矿业的连续生产。
二、近年来，政府出台了振兴矿业的重要措施。
菲律宾矿业曾在其经济中占据重要地位。从20世纪60年代到80年代，菲律宾是世界上最大的铜、铬、金和镍生产国之一。当时矿业产值占GDP的6% ~ 10%，矿业出口占全国出口总额的一半。此后，由于政局不稳，国际矿产品价格低廉，劳工问题，自然灾害，以及菲律宾矿业企业对外商投资企业股份的法律限制，其矿业开始走下坡路。到2000年，采矿业占GDP的比重下降到1%左右。2001年阿罗约总统上台后，决心扭转这一局面。2003年1月，阿罗约总统提出改革政府的矿业发展战略，将矿业的自由发展转变为政府的积极推动。政府采取了一系列措施振兴矿业和吸引投资，主要包括:
(一)环境和自然资源部制定的采矿恢复计划根据政府的采矿发展战略，菲律宾环境和自然资源部制定了一项采矿恢复计划，包括政策改革，旨在鼓励采矿投资和增加就业机会，并将采矿恢复作为环境和自然资源部的一个优先事项。采矿恢复计划的目的是建立繁荣和有竞争力的采矿业，为经济增长和发展注入活力；鼓励当地社会团体参与矿业开发，增加当地收入，减少贫困；用最佳的环境保护、安全卫生计划和社会管理计划培育矿业的可持续发展。围绕矿业振兴计划，环境和自然资源部还制定了菲律宾矿业发展中长期规划。在2004年至2010年的中期发展计划中，环境和自然资源部确定了24个大中型矿产资源开发项目，主要是铜、金、银、镍和钴项目。政府希望通过这些项目实现菲律宾矿业复兴计划。矿业的发展也会提高政府的收入，在一定程度上减轻政府的财政负担。这些项目的潜在投资总额约为65亿美元，潜在年销售额约为31亿美元，直接或间接创造20万个就业岗位。同时，政府还希望在此期间开展40个矿产勘探项目，潜在投资额为9250万美元。
㈡将采矿业确定为优先发展领域。菲律宾2004年至2010年的中期发展计划将采矿业确定为优先发展领域，并享受优惠政策和税收。政府希望通过发展采矿业来促进经济的全面发展。
(三)简化矿业权审批程序。2003年，环境和自然资源部发布2003 ~ 08号令，在矿业投资援助中心和环境和自然资源部各地区办事处的支持和协调下，在矿业和地质调查局各地区办事处建立了一站式服务委员会(OSSC)。OSSC代表环境和自然资源部在地方一级行使采矿权的审批权，从而简化了审批程序，缩短了审批时间。2004年，环境和自然资源部宣布，它将把土著地区采矿许可证的处理时间从以前的185个工作日缩短到104天，而非土著地区的处理时间将从65天缩短到30天。一些权力也直接下放给矿产和地球科学局的地区办事处。例如，矿产和地球科学局的地区领导可以在没有矿产和地球科学局长事先批准的情况下颁发砾石采矿许可证，只要在颁发许可证后7天内向矿产和地球科学局长提交许可证副本。
(四)成立矿业投资援助中心(MIAC)2003年，为进一步促进矿业投资的增加，菲环境与自然资源部和贸工部共同成立了矿业投资援助中心(MIAC)。根据Denr-DTI联合公告第2003-02号的规定，MIAC受托承担以下责任:(1)在技术和地质方面为投资者提供潜在的矿业投资机会。(2)为投资者提供申请各种采矿许可证、合同、协议的文件和表格；(3)为在菲律宾开展业务提供法律和程序指导，并帮助使用重要信息；(4)根据矿业权申请、处理、评估和审批过程中的不同要求，提供相关的技术和法律咨询和建议；(5)为矿业项目提供环境和社会可接受性咨询服务；(6)矿山选址咨询。
(5)向市场开放更多的矿区。菲律宾陆地总面积约为3000万公顷，其中900万公顷是菲律宾矿产和地球科学局确定的金属矿产资源地质远景区。截至2005年底，政府批准的矿业权面积约为上述景区的6.33%，840多万公顷地质景区属于矿产开发白色区域空。为了加快这些地区的发展，政府正在计划将更多的矿山投入矿业市场。2007年6月，菲律宾环境和自然资源部长雷耶斯发布命令，政府将向投资者开放面积超过68，000公顷的65个矿区，这些矿区的采矿权此前已被取消。
㈥制定一项矿物行动计划，以减轻公众的压力，并获得最高法院的支持。公众对菲律宾矿业活动的反对是菲律宾发展面临的一大问题，尤其是来自地方政府、部落和社会团体根深蒂固的反矿业情绪。公众反对菲律宾发展矿业的主要原因包括:一是对菲律宾矿业法的误解，认为允许外资持有100%的矿业项目就意味着允许外国掠夺菲律宾的矿业资源，损害菲律宾的长远利益，危及菲律宾子孙后代的生存和发展；其次，一些矿业公司为了获得眼前的利益，违规进行破坏性的开采作业，严重破坏了当地的生态环境，影响了人们的正常生产和生活。此外，当地政府在矿业管理方面的失误以及一些政府官员的腐败行为损害了政府管理的整体形象，加剧了公众的反矿情绪。这些强烈的反对将严重阻碍菲律宾矿业的发展。最具代表性的事件是关于《矿业法》中“资本或技术援助协议允许外资在菲律宾矿业项目中最多占100%”条款是否违宪的法律纠纷。菲律宾最高法院于2004年1月27日作出判决，宣布菲律宾矿业法中允许外国公司直接参与菲律宾矿业开发的条款违宪。这一决定一经作出，就严重损害了国际矿业投资者的信心，并影响了投资于采矿业的不少于3 . 5亿美元的金额。一些外国投资者甚至决定放弃他们的采矿权。
对于上述问题，政府采取了积极措施。2004年，根据第270号总统令，环境和自然资源部制定了矿产行动计划，提出了减少大规模采矿负面影响的战略。《矿物行动计划》试图通过以下手段确保采矿业的安全发展:项目必须通过环境影响评估程序；(2)制定保护和改善环境的计划；(3)建立矿区环境恢复基金和矿区环境恢复委员会；(4)制定矿山废物和尾矿的管理原则和标准；(5)进行非强制性的第三方审计；(6)清理废弃采矿场地。此外，政府开展了一系列信息和宣传活动，以提高人们对矿业发展的认识。政府告诉人民，国家可以通过矿业复兴实现经济发展。随着矿业投资的流入，农村地区的就业和生产率将得到显著提高，基础设施建设将得到大力发展，当地人民将得到回报。政府保证绝不以破坏环境为代价振兴采矿业，并通过制定法律和政策全面保护当地环境。
从目前的发展情况来看，公众与矿业活动之间的敌意有所缓解。尤其是最高法院对政府政策的支持。2004年12月1日，菲律宾最高法院作出判决，宣布撤销原判，支持《菲律宾矿业法》允许外资进入菲律宾采矿业的规定。菲律宾最高法院重新支持菲律宾矿业法，这意味着外国投资者现在可以通过资本或技术援助协议拥有菲律宾矿业企业的所有股份。这样，政府重振矿业的最大障碍就被清除了。
第三，菲律宾政府振兴矿业的努力成效显著。
目前，政府的上述措施已明显见效，菲律宾的采矿业发展迅速。主要表现在以下几个方面:
(1)采矿业产值大幅增长。
在过去的几年里，采矿业的产值大幅度增长。2001年，矿产总值仅为290亿比索。此后，矿物的价值开始逐年上升(图1)。2005年，菲律宾矿产总值为502亿比索(2005年汇率:1美元= 55.24比索)，四年间增长了73.1%，其中金属矿产价值为374亿比索，占总产值的74%。2006年后，由于国际矿产价格大幅上涨，菲律宾矿业产值也随之增长，2007年达到1015亿比索，两年内翻了一番多。
(2)矿业对国民经济发展的贡献显著增加。
近年来，菲律宾矿业增加值的增长及其对GDP的贡献率越来越明显。2001年，采矿业增加值仅为216亿比索(不包括原油)，2007年达到904亿比索，6年间增长了318.5%。采矿业增加值对国内生产总值的贡献率从0.6%提高到1.4%，增幅达133.3%(图2)。此外，2007年矿产品出口额为25.48亿美元，占全国出口总额的5.2%。而6年前只有2%。
图2近年来菲律宾矿业增加值对GDP的贡献率
(以当前价格计算，不包括石油，2008年是上半年)
(3)采矿活动日益活跃。
近年来，由于菲律宾矿业投资环境的不断改善，加上国际矿产价格的大幅上涨，菲律宾的矿业活动日益活跃。特别是2004年12月初，菲律宾最高法院宣布菲律宾1995年矿业法符合宪法，允许外国投资者拥有矿业公司100%的股权。这一举措受到了国际矿业的普遍欢迎。法院裁决后，约40家外国矿业公司表示有兴趣参与菲律宾的矿产开发，其中包括一些来自美国、英国和澳大利亚的矿业巨头。这将给菲律宾采矿业带来数十亿美元的外国资本。
近年来，政府批准的采矿权总数也稳步增加，从2001年的282个增加到2008年1月的508个(图3)。其中，MPSA的数量增长最快，2001年只有162个，到2008年1月已经增加到262个，增长了61.7%。此外，截至2008年1月，共有2，224份采矿权申请等待批准(表1)，其中54份是等待批准的资金或技术援助协议，比2004年增加了35%。产量分协议1092份，下降18.3%，勘查许可证(1,148份，增长213.7%。
总之，菲律宾矿业发展喜人。越来越多的国际矿业资本进入菲律宾矿业。不久前，菲律宾官员预测，到2011年，这一领域的投资将达到100亿美元。