随着备忘录的增加,获得港口国检验资格的国家也相应增加。基于国家或地区利益,各备忘录、各港口国有可能各自为政,在监督水平、监督标准、检查重点上难以达到统一。同时,备忘录作为成员国海运行政缔结的协议,缺乏多边条约所需的议会批准和强制签署者遵守规定的权力,这样PSC就有可能被腐败的检验者滥用,造成一些船舶被错误或不适当的滞留。因而PSC整体水平的提高,有赖于科学的发展。
1违法违纪造成不适当滞留
受利益驱动,PSCO利用职务之便,徇私枉法,故意违反IMO或本国PSC程序和标准,作出错误或不适当滞留船舶的决定。
2业务素质不高,出现检查诊断错误或引用标准不当
PSC是PSCO运用自己掌握的知识对船舶的缺陷作出分析和判断的。这种分析和判断除受PSCO自身相关知识水平影响外,还受PSC整体发展水平的影响。目前,PSC整体处在发展初期,PSCO短缺分散,缺乏船舶航运、船舶保养、船舶建造等方面的系统知识和必要的培训,致使检验技术水平低下,在一定程度上影响了检查的科学性和准确性。
3.鉴定标准不完善
在鉴定标准上存在立法的不完善,鉴定依据非量化条文较多,还有一些不完善的条文,表现在备忘录之间和一个备忘录内标准不一,致使PSCO在理解上分歧增加,对同一时间的同一缺陷会得出不同的结论;随着PSC备忘录数量的增加及有关当局对不断出现的问题不能严肃处理,国际间的协调将越来越困难。标准不统一,在法律诉讼中往往会对是否达到标准而争论不休,而且争论的将不仅仅是技术问题,肯定还会衍生出大量复杂的法律问题。
4立法与指南的滞后
随着港口国监控规模和检查范围的扩大,检查项目也由船舶结构、设备方面延伸至人为因素方面的检查。由于人为因素比较复杂,并且无此方面的立法与指南。因此,其为PSCO提供了较大的自由权,从而更易发生错误或不适当滞留船舶的行为。
二、PSC行为的法律性质
港口国就PSC方面的立法在性质上应属行政立法。如各港口国发布的检查规则或指南,属抽象行政行为,其直接对外发生效力,各船舶均应遵守。PSC经授权依相关法律规章行使职权,属国家行政管理机构依职权行使所作的意思表示行为,为行政行为,属于行政处分的范畴。此行为在港口国当局与船舶间形成法律上的权利义务关系,对船舶而言有遵守的义务,对港口国当局而言,则应对由此产生的后果负责。而PSCO对船舶各部分检查的单纯的动作属于事实行为,只是对事实作出反映,本身并不设定、变更、消灭船舶的权利或义务,不具备对外意思表示发生法律效力的特征,故不产生法律上的效力，船舶在可不受其约束。
三、PSC的行为方式及特征
港口国当局根据公约、法规或规章对发现有缺陷的船舶可以采取监控行动,包括改正所发现的船舶的指令。具体而言,PSC可以作出的影响特定船舶的行为指令有:(1)开航前纠正；（2）14天内纠正；(3)下一港纠正;（4）二个月纠正;(5)滞留;(6)通知船旗国。（7）通知船级社。
具体分析PSC的行为，可对其特征作如下归纳：
1．PSC的行为有约束力,具有行政上的强制性。船东应接受PSC的指令，没有正当理由不得拒绝执行。若船东对PSC命令有接受或拒绝的自由选择权,则毫无监控可言。实务中,也难以想象会有船东拒绝执行。
2.适用时间上有限制性。PSC中发现船舶有不符《ISM》规则、国内法规和相关国际公约时,才能作出具体行政行为。
3.适用对象上有限制。PSC只针对低标准船舶,但特持定情况下可针对特定船舶作出。如船舶实质上不是低标准船舶,但由于缺少有效的证书、文件,可以成为滞留该船舶送行检查的依据。
四、PSC当局承担赔偿责任的法律基础
PSC过失造成不适当滞留或延误，船舶有权要求经济赔偿。相关的公约条文、备忘录规定如下:
1.《SOLAS公约》1.19（f）款规定,根据本公约执行规定时,应尽一切努刀避免对船舶作出不适当的扣留和延误。如船舶被不适当地扣留和延误,应有权对其所受到的任何损失或损害要求赔偿。
2.《MARPOL73/78公约》第7条规定,在执行本公约第4、5、6条规定的情况下,应尽一切努力避免使船舶受到不适当的滞留和延误。在执行本公约第4、5、6条规定的情况下,船舶受到不适当的滞留和延误,该船对所受到的任何损失或损害有权要求赔偿。
3.《STCW1978公约》第10条规定，在根据本条执行监督时，尽量避免使船舶受到不适当的扣留和延误。如果船舶受到不适当的扣留和延误,则该船对于由此而引起的任何损失和损害有权要求赔偿。
4．《Pairs memorandum of understanding on port state contorl》第3.15.条规定,按本备忘录进行检查时,当局应当尽量避免不适当的滞留船舶或延误船期,本备忘录不影响有关文件规定的由于不适当的滞留或廷误船期而产生的索赔权利。在发生了不适当的违章滞留或延误,提供证据的责任由船东或船舷经营人承担。
《中华人民共和国安全检查规则》第19条第2款规定,船方认为作出禁止船舶离港处理不适当,可以向上级港务(航)监督机关申请行政复议或向有管辖权的法院提起诉讼。
至于受害船东或船舶经营人申请救济的程序,各国的国内法规定各不相同。即使欧盟也仅在《95/21/EC指令》第10(2)条中作了原则性规定,而将具体的程序留给各成员国自行制定。
五、PSC行为所引起的国家赔偿责任
PSC加强对船舶安全管理的监控,检验包括《ISM》规则在内的各种国际公约的执行情况,通过船旗国以保证这些国际公约都能被同样遵守。但因PSCO素质各异,如发生错误或不适当滞留船舶致损,船东能否以侵权之诉向PSCO请求赔偿。如能,PSC行为导致的损害赔偿是民事赔偿还是行政赔偿。罗马法谚语:“有权利即有救济”(ubijus ibi remedium)。公民、法人、其他组织的财产权益因公权力不法行为遭受损害,国家负赔偿责任,这是法制国家的基本要义。从法律公平正义要求而言,PSC从其行为中获得利益,对其违反法律义务或职业注意义务造成的损害应承担风险责任。PSC的行为在此就涉及到是否适用国家赔偿的问题。
国家赔偿是指国家机关及其工作人员违法行使国家权力而侵害公民、法人和其他组织的合法权益,由国家对受害者予以赔偿的法律责任。行政赔偿是国家赔偿制度的重要组成部分,是这个法律体系所要调整的法律关系中的一部分。至于能否适用国家赔偿责任,应看PSC的行为是否符合国家赔偿的要件:(1)行为人须是执行公务的人。(2)须是执行职务中行使公权力的行为。执行职务的行为指公务员行使其职务上的权力或履行职务上的义务而与其所执掌的公务有关的行为。（3）行为违法。表现为违反法律规定或没有法律授权依据,或违反滥用权限,或怠于执行职务应作为而不作为。（4）行为人有故意或过失行为。故意或过失的成立不以行为人预见损害之发生为必要,也不以行为人是否知晓其所违背职务义务的受害人为何人而受影响。国家赔偿请求人,只须证明行为人有违背其职务义务的行为而使其受害，无须证明行为人有故意或过失。(5)须有人身权或财产权受到侵害（6）损害事实与职责行为之间具有必然的因果关系。国家赔偿请求人必须证明其所受损害系由于行为人违背其职务义务的行为所致,否则就不能要求行为人承担赔偿责任。
对(2)——（6）要件可根据具体案情稳定,主要争论可能在于PSCO是否属公务员,执行PSC行为是否属于执行公权力范畴?
1.PSCO是否属于公务员?《港口国监督程序》第1.6.6条对PSCO定义为：“经有关缔约国的主管机关正式授权执行港口国监督检查,并只对该缔约国负责约人员”。各个备忘录或国家也都规定了各自的港口国监督程序,规定基本上与《IMO》的《港口国监督程序》一致。《国家赔偿法》规定公务员必须是依法从事公务的人,其重点在是否行使公权力,着眼于表现行为的功能。PSCO执行公务系依据《商船法》、《船舶安全检查规则》等法律规章,在PSC主管机关授权范围内从事规范船舶安全营运的行为,与《国家赔偿法》对公务员的规定一致，因此属公务员应无异议。
2.PSCO是否属于行使公权力?行使公权力指公务员处于国家机关的地位,行使统治权的行为,包括运用命令及强制手段等干预行政相对人自由及权利的行为,常涉及公民权利义务的创设、确认、变更、消灭。根据行为的主体、目的、内容等要素,结合具体案情作判断,其要件包括:(l)行为具有命令、强制的性质,对立方系不平等主体；〈2〉所从事的行为为国家独占、垄断经营的行业；(3)行为自的在于实现社会公共利益。
PSCO发出限期整改通知书或滞留令时,指令具有强制船方接受的性质,具有强制性,可使船舶的权利受到侵犯或负担加重,已非单纯的仅发生事实效果的行为,船方只有接受指令的义务。就PSC主管机关而言,各国规定不一,但多为港口国海事部门或港口当局,为公法上主体。PSC法律关系中的另一个主体为私法主体船舶,相对于PSC主管机关,其处于不平等地位；对船舶进行检查,限制进出港口,该行为各国法律一般规定只能由国家行使,具有垄断的性质。PSCO负有安全检查的责任,基于管理任务对船舶进行管理,维护海上安全,属于为实现公共利益而应完成的公共任务。因此,PSC的行为从形式而言,符合上述标准，属于公权力行为。
综上,PSCO的身份为公务员,执行职务也为行使公权力,结合其他几个要件,应负国家赔偿责任。
受害船东对于PSCO过失引起船舶滞留错误或不适当滞留,依侵权行为对其诉请损害赔偿时,依学理分析,船东应证明:(1)船舶或船载货物有损害的事实；（2）PSCO的行为与损害事实的发生有因果关系,如第三人加害或船东本身不法行为或不可抗力等原因引起,PSCO不负赔偿责任；(3)PSCO在执行职务中存有侵权行为。
六、赔偿当事人
相对于公民法人和其他组织的合法权益造成损害的国家赔偿而言,PSC引起的国家赔偿涉及的赔偿主体关系要相对简单一些。
1． 赔偿请求人
国家赔偿损害请求人常为受损主体。进出港口国的船舶并非限于悬挂港口国船旗的船舶,也包括悬挂他国旗的外国船舶。若外国船舶因PSC的行为受损,能否适用港口国的国家赔偿制度,依各国国内法规定。国际上通行的国家赔偿一般采用“互惠原则”。如受损船舶船旗国的国家赔偿制度与港口国的赔偿制度有互惠承诺的条款或惯例存在,则可适用港口国的国家赔偿制度。换言之,受损船舶可归责于PSCO的原因而产生损害时,可否向港口国请求国家赔偿,应视港口国的船舶是否在受损船舶的船旗国也受同等保护。
2.赔偿义务机构
依行政赔偿的通说“代位责任说”,公务员的职务内行为归机构负责,因侵权而产生的赔偿责任由行政机关代位负责赔偿,因此赔偿义务机构为该公务员所属机构。所谓“公务员所属机构”通常是该公务员的任用、聘用的机关。我国《行政诉讼法》第68条的规定即属此例。PSCO的任用、聘用机关在我国为各地的海事局,因此由PSCO引起的损失时,其赔偿义务机构是各地的海事局。
七、赔偿责任范围及责任限制的适用
1． 赔偿责任范围
PSCO所造成的损害,其赔偿范围依各国赔偿法规定,一般以填补受害人所受损害及所失利益为限,包括船期损失,船载货损损失,船舶在港的费用(如使费、港口费及船员工资)。我国赔偿法确立了补偿性赔偿原则,因而在赔偿范围上仅限于对直接损失的赔偿,不包括对间接损失的赔偿。
2 责任限制的适用
PSCO致船舶损害结果发生时,其赔偿义务机构能否主张责任限制?依《1961年以色列港口当局法》的规定,港口当局不享有任何件/单位责任限制。英国《1900商船法》第2条规定,港口当局无故意或重大过失而造成船舶及货物的损失,可享有责任限制,其限额为66.67SDR/吨·5年来到过该港的英国船舶的最大吨位。这里采用的原则为过失责任制原则,港口当局有过失就不能享受责任限制,须对全部损失负责赔偿。PSC行为即使能参照该法适用,依过失责任制原则适用的机会也是非常小的，就法理而言,PSC引起的国家赔偿应适用国家赔偿法,但目前各国的国家赔偿法并无责任限制的规定。国家赔偿有公法的性质，不能类推适用私法《海商法》责任限制的规定，所以责任的限制适用缺乏损害赔偿限制的理由。
PSC发展以来,经各国运作,已积累了许多经验,被视为维护海上航行安全的最后防线。但事物终有其两面性,PSC的不当行为也会错误或不适当滞留船舶,造成船舶各方面的损失。船舶造成损失时,若符合赔偿要求的,应适用国家赔偿。PSC行为国家赔偿的确立和实施,有助于预防和减少PSCO的违法行政行为,提高其执法水平,也有利于对受害船东给予最充分的权利救济,使其受损的合法权益得到最大限度的恢复与弥补。PSC引起的国家赔偿是海运行政赔偿领域的新问题,需要立法予以调整,也需要从理论和实践上进一步加以探讨。
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