碳市场作为一种利用市场机制推动减排的政策工具，正日益成为各国实现低碳转型的重要选择。中国作为最大的发展中国家，其碳市场的建设与发展不仅关乎自身 “双碳”目标的实现，更对全球气候治理格局产生深远影响。2025年8月25日，中共中央办公厅、国务院办公厅发布《关于推进绿色低碳转型加强全国碳市场建设的意见》（以下简称《意见》），明确全国碳市场中长期发展的时间表、路线图。在业内看来，这意味着碳市场进入2.0时代，将推动全国碳市场更有活力、更具国际影响力。2025年9月24日联合国气候变化峰会上，中国宣布了2035年新一轮国家自主贡献（NDC）目标。这一系列顶层设计的出台恰逢中国“十五五”规划谋篇布局之际，标志着碳排放双控（碳排放总量与强度双控）即将进入实质性落地阶段。
（来源：中能传媒研究院 作者：唐人虎 郭伟 北京中创碳投科技有限公司）
在此背景下，全国碳市场不仅是单一行业的履约工具，而且被赋予了承担国家碳排放总量控制重任的历史新使命。本文将聚焦于碳市场2.0时代的三大核心变革：其一，从强度控制到总量控制的根本性转变，以及由此带来的行业扩容与减排责任；其二，配额分配从免费向有偿的过渡，以及碳价格发现机制的重塑；其三，市场参与者从控排企业到多元主体的扩容，以及碳金融创新对市场流动性与功能深化的驱动。通过深入剖析这三大维度，我们旨在描绘一幅在碳排放双控引领下，全国碳市场未来五至十年乃至更长时间的发展蓝图，并探讨其面临的新机遇与新挑战。
一、碳排放双控的基石：总量控制与碳市场新使命
碳排放双控战略的核心，在于将碳排放的总量约束纳入宏观经济与产业发展的决策框架。这意味着，减排不再是单纯追求效率提升的相对目标，而是具有明确上限的绝对约束。全国碳市场，作为实现这一约束最有效、最灵活的经济手段，其制度设计必须与“碳排放双控”的要求协同一致。《意见》的发布，正是对这一时代要求的系统性回应，其最重大的突破，便是明确了从“强度控制”向“总量控制”的路径。
（一）从强度到总量的历史性跨越
全国碳市场1.0阶段，主要采用基于基准线法的强度控制模式。这种模式在市场启动初期，有效降低了企业负担，推动了机制的初步建立。但其弊端也日益显现，包括激励不足、无法真实反映碳减排的稀缺性，且难以与绝对减排目标直接挂钩。为此，《意见》以国家顶层设计文件的形式扭转了这一局面，明确提出“明确中长期碳排放配额控制目标……科学设定配额总量，逐步由强度控制转向总量控制”。
这一转变并非一蹴而就，而是设定了清晰、务实的时间表。《意见》指出，“到2027年，对碳排放总量相对稳定的行业优先实施配额总量控制”，“到2030年，基本建成以配额总量控制为基础、免费和有偿分配相结合的全国碳排放权交易市场”。这意味着，在“十五五”期间（2026—2030年），中国碳市场将完成从相对控排到绝对控排的关键过渡。具体而言，预计2027年，发电行业将率先试点总量控制，在碳达峰前的政策调整期实施配额总量小幅下调；2028年起，钢铁、水泥、铝冶炼等行业将陆续试点纳入；到“十六五”期间（2031—2035年），八大重点排放行业将全部纳入总量控制体系。
配额总量的逐年递减，是总量控制的生命线。《意见》虽未明确具体数值，但结合国际经验与行业减排潜力，市场普遍预测配额线性递减系数（LRF）将显著提升。如图1所示，发电行业的LRF预计将从2027—2030年的约1%提升至2031—2040年的约3%，其他行业也将达到2%～3%的水平。到2035年，只有确保纳入全国碳市场的重点行业的碳排放总量比峰值下降超过10%（12%左右），才能确保实现“到2035年，中国全经济范围温室气体净排放量比峰值下降7%～10%，力争做得更好”的新一轮国家自主贡献目标。
（来源：中创碳投碳市场分析团队预测）
图1 碳排放双控背景下全国碳市场纳入行业总量下降率预测
（二）行业扩容的路线图与雄心
与总量控制相辅相成的，是行业覆盖范围的系统性扩容。1.0阶段仅覆盖发电行业的单一结构，极大地限制了碳市场的减排潜力和价格发现功能。《意见》规划了行业扩容的清晰路线图，明确提出“有序扩大覆盖行业范围”，并设定“到2027年基本覆盖工业领域主要排放行业”的宏伟目标。这一目标具有深刻的战略内涵。时间上，2027年成为关键节点，意味着未来两年内，除了已纳入的钢铁、水泥、电解铝行业以外，石化、化工等其他主要工业领域的纳入工作将加速推进。范围上，“工业领域主要排放行业”的提法，预示着扩容将是一个系统性工程，最终目标是实现对中国工业主要碳排放主体的“应纳尽纳”。策略上，《意见》提出“不再新建地方碳市场”，进一步强化了全国统一大市场的战略定位，避免了市场分割和标准不一的问题。
具体的扩容路径已基本明确：2025年纳入钢铁、水泥、铝冶炼等高排放行业；2026年起逐步覆盖石化、化工、造纸、航空等行业；2027—2035年实现八大重点行业全部纳入总量控制。这一路线图，标志着中国碳市场将从单一发电行业向全工业体系的跨越，其市场规模、覆盖排放量、以及对经济结构的影响都将呈指数级增长。这不仅验证了市场此前的预期，更展现了国家通过碳市场推动工业部门系统性减排的决心。
（三）“碳排放双控”目标下的碳市场新使命
当总量控制与行业扩容相结合，全国碳市场便从一个单纯的履约市场，升为“碳排放双控”战略的核心执行平台。其使命在于，通过市场化的价格信号，引导资金、技术、人才等要素流向低碳领域，以最低的社会成本实现减排目标。
首先，总量控制为全社会提供了明确的减排预期。企业不再被动地跟随强度指标，而是必须在有限的配额总量下，通过节能降碳改造、燃料替代、工艺创新等方式主动减排，或从市场上购买配额，从而将碳排放的外部成本内部化。其次，行业扩容使得跨行业的减排成本优化成为可能。不同行业的技术特点和减排成本存在差异，碳市场允许减排成本高的企业购买减排成本低的企业的富余配额，从而实现全社会减排成本的最小化。最后，一个覆盖主要工业行业、实行总量控制的碳市场，将为国家自主贡献（NDC）目标的达成提供最直接、最可量化的贡献（80%以上），使得国家的减排承诺能够分解为每个行业、每个企业的具体配额约束，确保了目标的可操作性和可考核性。
二、价格发现的核心：有偿分配与碳价重塑
价格是市场的灵魂。一个有效的碳市场，必须能够形成合理、稳定且能反映资源稀缺性的碳价。碳市场1.0阶段，完全免费的配额分配方式导致碳价信号疲软，难以有效激励减排。《意见》明确指出，将配额分配机制的改革作为2.0时代的另一大支柱，推动配额从免费逐步向有偿分配过渡，从而重塑碳资源的定价机制。
（一）有偿分配的制度破冰
《意见》明确提出“稳妥推行免费和有偿相结合的配额分配方式，有序提高有偿比例”，标志着中国碳市场将告别完全免费分配的时代，逐步引入拍卖等有偿分配方式。这一制度创新具有多重意义。
其一，显性化碳资产价值。通过拍卖，配额的价格得以在市场竞争中形成，使碳排放权的稀缺性得到真实体现。这不仅为减排投资提供了明确的价格信号，也为政府开辟了新的财政收入来源。根据《意见》精神，这部分收入可用于支持绿色技术研发和低碳转型补贴，形成“取之于碳，用之于绿”的良性循环。
其二，提供市场调控工具。有偿分配比例成为政府调节市场供需、稳定碳价的有效杠杆。在市场低迷时，可降低拍卖比例；在碳价过高时，可增加拍卖投放，从而平抑市场剧烈波动，防止价格失真。
其三，与国际主流碳市场接轨。纵观全球，欧盟、韩国等较为成熟碳市场普遍采用高比例的有偿分配。如下表所示，欧盟碳市场在其发展的第三阶段（2013—2020年）即实现50%的配额拍卖，电力行业更是达到100%拍卖，并计划在第四阶段（2021—2030年）实现全面有偿分配。
表 欧盟碳市场各阶段主要内容
（数据来源：国际碳行动伙伴组织（ICAP）、欧盟委员会官网等，中创碳投碳市场分析团队整理）
韩国碳市场也计划在2029年将电力行业拍卖比例提高至50%。结合国际经验，市场预测中国全国碳市场将从2027年起在发电行业试行有偿分配，初始比例约为3%，到2040年，发电行业有偿分配比例有望提升至50%左右，其他工业行业达到30%左右。图2清晰地展示了这一渐进式的提升趋势。
（二）碳价走势的长期展望
在总量控制收紧和有偿分配比例提高的双重驱动下，碳配额的稀缺性将显著增强，碳价的长期上涨趋势基本确定。根据市场分析，预计到2030年，全国碳市场的平均价格将远高于当前水平。图2中的预测情景显示，在实施有偿分配和储备机制的情况下，碳价将在“十五五”期间稳步上涨，并在2030年后进入加速通道，年增速可能达到8%~10%。
（数据来源：上海环境能源交易所及中创碳投碳市场分析团队分析预测）
图2 碳排放双控背景下全国碳市场碳价走势预测
当然，碳价的上升之路并非线性，且金融机构等多元主体的加入可能加剧价格波动。但整体而言，市场的价格发现能力将大幅提升，碳价将更灵敏地反映宏观经济、能源结构、技术进步和政策预期的变化。一个能够真实反映边际减排成本的碳价，是引导资源优化配置、激励低碳技术创新的“指挥棒”。
（三）从环境成本到经济信号
碳价的逐步提升，其深远意义在于推动碳排放从一项抽象的环境合规成本，转变为企业生产经营中一项具体的经济要素。当配额需要付费购买，且价格持续上涨时，碳排放将直接计入企业财务报表，影响企业的利润、现金流和投资回报。这一转变将倒逼企业进行根本性的战略调整。企业需要建立专业的碳资产管理团队，将碳成本和碳收益纳入投资决策、生产运营和供应链管理的各个环节。例如，新建工厂须考虑其未来的配额成本，选择供应商应优先选择碳效率更高的合作伙伴。能否高效管理碳资产，将不再仅仅是环保部门的职责，还是衡量企业核心竞争力的新标尺。这种由价格驱动的内生变革，其力量远比行政命令更为持久和深刻。
三、市场活力的源泉：主体扩容与金融创新
一个健康的市场，不仅需要合理的制度设计，更需要多元化的参与者和丰富的产品生态。碳市场1.0阶段流动性不足、交易不活跃的根源，在于市场主体的单一性和产品的匮乏。《意见》精准地抓住了这一痛点，出台了一系列旨在激活市场机制、提升市场功能的政策，为碳市场注入了前所未有的活力。
（一）多元主体的入场与市场深度的拓展
《意见》明确提出要“健全碳排放权交易市场机制，提升市场流动性，增强市场功能”，并给出了具体的实现路径。核心在于丰富交易主体，改变目前仅由控排企业参与的单一结构。《意见》明确指出“稳妥推进金融机构参与交易，适时引入其他非履约主体”。金融机构的进入，将为市场带来充裕的流动性、多样化的交易策略和专业的风险管理能力。他们不仅是资金的提供者，更是价格发现的积极参与者，能够通过套利、对冲等交易行为，促进碳价回归内在价值。
此外，《意见》还强调“加快自愿减排交易市场建设”，并提出“逐步引入符合条件的自然人参与交易”。这不仅激活了CCER市场，为企业提供了更低成本的履约选项，更预示着未来个人投资者也可能成为碳市场的参与者。一个由控排企业、金融机构、投资机构和个人共同组成的多元化市场结构，将极大地拓展市场的深度和广度，提升市场的整体效率和韧性。
（二）碳金融产品的渐进式创新
与主体扩容相伴的，是碳金融产品的创新与落地。《意见》为碳金融的发展提供了明确的政策支持，提出“稳慎推进金融机构探索开发与碳排放权和核证自愿减排量相关的绿色金融产品和服务”。
短期内，碳质押融资、碳回购等场外工具将率先迎来快速发展。《意见》明确提出“建立完善碳质押、碳回购等政策制度，规范开展与碳排放权相关的金融活动”、“支持银行等金融机构规范开展碳质押融资业务”。这些工具能够帮助盘活企业持有的碳资产，解决其融资难题，增强碳资产的金融属性。
中长期来看，碳期货、期权等场内衍生品的推出是提升市场功能的关键一步。虽然《意见》未直接列明，但“稳慎推进”的表述已为衍生品的发展留下了空间。市场普遍预测，碳期货将在“十五五”期间加大论证力度，最快有望在“十五五”末期（2029年左右）或者“十六五”期间（2031—2035年）推出。图3的预测显示，如果在2034年引入碳期货，市场的交易量和成交额将呈爆发式增长。预计到2040年，总交易额有望接近6万亿元，碳期货交易占比将达到90%以上。届时，中国碳市场有望成为名副其实的全球第一大碳市场。
（来源：中创碳投碳市场分析团队预测）
图3 碳排放双控背景下全国碳市场未来交易量及交易结构趋势预测
（三）流动性、价格发现与风险管理
多元主体与金融产品的结合，将从根本上解决碳市场1.0阶段的流动性不足问题，并全面提升其核心功能。
首先，流动性是市场有效运行的基础。金融机构和个人投资者的参与，将带来持续的交易需求，使市场摆脱目前仅在履约期前后活跃的“季节性”特征，形成连续、活跃的交易局面。
其次，丰富的金融产品，特别是衍生品，是价格发现的“放大器”和“稳定器”。期货市场能够汇集更广泛的市场信息，形成对未来碳价的权威预期，从而引导现货市场的价格走向。同时，企业可以利用期货、期权等工具，提前锁定未来的碳成本，对冲价格波动风险，实现稳健经营。
最后，一个功能完备的碳金融市场，将为企业提供全方位的碳资产管理服务，从融资、保值到投资，形成一个完整的生态。这不仅提升了碳市场的吸引力，也使其更好地服务于实体经济绿色转型的最终目标。
四、挑战与前瞻：迈向全球领先的碳定价中心
展望未来，在《意见》的指引下，中国全国碳市场无疑将迎来一个黄金发展期。然而，制度的创新与市场的扩张，也必然伴随着新的挑战。清醒地认识并应对这些挑战，是确保碳市场2.0行稳致远的关键。
监管能力的挑战首当其冲。一个规模更大、主体更多元、产品更复杂的碳市场，对监管机构的专业能力、技术手段和人员配备提出了极高的要求。特别是当碳期货等衍生品上市后，现货市场和期货市场的监管部门并不相同，如何实现跨部门监管协同，防范市场操纵和内幕交易，化解系统性金融风险，将是监管面临的巨大考验。在此过程中，区块链、物联网、大数据等技术在MRV（监测、报告、核查）体系中的应用，将成为提升监管效能的关键。
经济影响与社会公正的平衡是另一个核心难题。碳价的稳步上行，必然会增加企业的生产成本，这些成本可能部分传导至下游行业甚至终端消费者。如何在实现减排目标的同时，保障能源安全、维持产业链竞争力，并避免对部分脆弱的下游行业及低收入群体造成过大冲击，需要精细的政策体系，包括配套的转移支付机制、碳配额储备和市场调节机制。这考验着政策制定者在效率与公平之间的治理水平和平衡能力。
国际衔接与竞争力提升是长期课题。随着《巴黎协定》第六条实施细则的出台，国际碳市场合作机制的逐步落地，中国碳市场的碳价水平、核算标准和透明度将直接面临国际审视。如何在与国际碳市场有效衔接的同时维护国家利益，并在此过程中提升我国在全球气候治理中的话语权与引领作用，是一个长期的战略任务。
尽管挑战重重，但中国碳市场2.0的未来前景依然光明。它不仅仅是一个国内的政策工具，而是一个有望成长为具有全球影响力的碳定价中心。一个法治化、市场化、国际化程度更高的中国碳市场，不仅将为中国式现代化道路铺就绿色底色，也将为全球气候治理贡献“中国方案”和“中国力量”。
原标题：深度 | 碳排放双控背景下的全国碳市场：新使命、新变革与新挑战上一篇：中国工程院院士李阳：未来十年是CCUS产业的“窗口期”