随着油气、煤炭、新能源等领域数十项相关审批权的陆续取消和下放，关于火电审批权何去何从的议题引起业界关注。火电审批权在我国延续数年，其依据是什么？随着改革的推进，该项政策是否需要调整？不同的专家对此有不同的解读，本期，《中国能源报》记者采访了国际能源署全球能源展望组高级能源专家张树伟。

    记者：近些年我国火电项目审批的依据是什么？

    张树伟：项目审批是计划经济沿袭下控制项目投资的政府管理方式。其审批的“显性”依据有三点：一，控制总的建设规模，让火电项目既满足需求，又不造成浪费；二，考核项目的内部收益率（IRR）要保证达到基准收益率；三，其他一些宏观整体考量因素，比如区域发展政策等。

    记者：火电审批是否有其存在的必要性？

    张树伟：不一定。首先，计划与规划一直是中国特色，最常用的语言就是“准确把握未来趋势”，即根据需求确定供给规划盘子，然后按照一定规则布局项目。但是实际上，无论是在计划经济条件下还是在市场经济条件下，这一点都很难做到。因为经济中伴随着大量的分散决策，需求强烈地受到各种政策以及人们选择的影响，未来需求的不确定性是固有的。事实上，中国从“六五”时期至“十五”时期都经常处于严重缺电状态。这一方面印证了“计划经济就是短缺经济”的定理，另一方面也说明了规划的无能为力。

    其次，在市场经济条件下，业主自会认真考量项目盈利与否，不需要政府担心。现实中，由于电力行业是资本密集型行业，“预算软约束”的国企众多，地方经济财政对项目也很倚重，这使得很多的电力企业不是追求自身利润最大化的自主经营实体，而成为了政府决策的附庸，或者成为以规模最大化、投资最大化为目标的主体。而投资的失误，也缺乏明确的责任主体。这是中国产能过剩的重要原因，投资主体不明确，风险分担不明确。

    此外需要注意的是，审批权由相关部门自由量裁，其操作中也容易衍生自由处置与权力寻租。

    记者：照您的说法，火电审批权应该调整了？

    张树伟：理想的长期情况是：电力企业自负盈亏，在市场竞争充分、决策独立的情况下，火电审批权需要彻底取消。当然，下放火电审批权并不意味着问题都解决了，而是产生的问题相对要减少很多。目前地方政府负债高，社会银根收紧，“预算软约束”的问题得到了一定的约束；电力需求不旺，企业对项目上马的市场与盈利前景必须有所考量。再者，权力下放少了一道中央层面的手续，交易成本可以降低不少，而地方对各地的省情也更了解，即使犯了错误，其影响也会小一些。

    另外，从电力发展形态方面看，分布式、分散化的电力系统具有充分的灵活性，应该是未来的发展方向。减少大范围跨区输电的规模应为未来电力规划的目标，将审批权下放有利于这一目标的实现。

    记者：如果取消火电审批，发电企业作为自主的投资主体会不会出现混乱局面？

    张树伟：这需要定义什么叫“混乱”，什么叫“有序”。如果企业是自主决策，那么盈亏自己会去衡量，如果产能过剩，其投资冲动的风险就不大。即使有，其损失也是分散到个体上，不属于政府担心的范围。当然，上马的火电项目要符合环保、安全、用工标准，这些外部性影响最需要政府重视。这些搞不好，项目上马的“输家”就可能是项目外的个体，这是不公平的，也是严重违背总体效率原则的。出现这一问题的“药方”应该是政府严格执法，加强监管，而不是“中央政府上收权力管起来”。

    记者：目前各省都有火电发电量计划指标。在目前的这种情况下，是否应该调整这一规定？

    张树伟：“平均发电量”指标从哪种角度看都是不合理的。如果仍然在审批的框里转悠，反而会增加新的自由量裁权导致腐败。

    总之，长期来看，电力缺乏竞价市场才是一切问题的根源。电力市场缺乏产生了如下不良后果：第一，上网电价无法通过市场发现。政府确定的“标杆电价”一定程度上消灭了电力供求信号，由于信息不对称，各省的标杆电价标准早就脱离了电力建设的各项成本实际，而现实中的环保执法不严，企业通过节省环保成本等实现了电厂的正收益；第二，不同电厂的市场份额无法内生竞争确定。大锅饭的电量指标分配无助于技术的进步与“奖优惩劣”；第三，企业不会专注于提高效率，降低边际成本以提高自己的市场份额，而是专注练“外功”，跑项目审批，跑电量指标，跑优惠政策，这反过来又成为了政府进一步加强管制的理由；第四，电网专享“独买独卖”的垄断地位，电价机制固定僵化，对电厂的所谓“计划外”电量压低收购，制造各种收费事端，迫使电厂在其他地方想办法省成本，这也是企业环保、设备质量违法的一个重要原因。