“十三五”时期是我国全面建成小康社会的关键时期，也是深化创新发展、协同发展及绿色发展的重要时期，环境保护面临难得的战略机遇期。但当前经济增长明显放缓，稳增长任务艰巨，新旧增长模式拉锯激烈，系统性风险加剧，多重矛盾相互叠加影响。环境保护既要应对工业化城镇化发展、结构调整及资源能源消耗等外部条件的新变化、新转折，也要着力解决自身容量超载、环境质量改善复杂、区域分异加大、百姓诉求强烈等难题。总体而言，“十三五”时期环境保护面临的形势最为复杂，环境管理的体制机制、管理方式和思路等转型需求更为迫切，妥善应对难度明显加大，需要认真梳理、深入分析、审慎对待。

结合“十三五”规划前期研究成果、国家自然科学基金的《“十三五”时期我国经济社会发展若干重大问题的政策研究》等课题研究，我们认为，“十三五”时期环境保护主要面临八大挑战。

挑战一

工业化、城镇化双轮驱动的环境压力大

目前我国经济总体进入工业化后期、城镇化中后期阶段，工业化综合指数达到了66(2010年)，城镇化率达到54.8%(2014年)。党的十八大提出到2020年我国将基本实现工业化，国家新型城镇化规划提出到2020年我国城镇化率将达到60%。从发展形势看，“十三五”时期工业化、城镇化进程仍将处于推进阶段，速度将有所放缓，钢铁、水泥等重化工业产品产能峰值将陆续到达，能源消费将延续低速低量增长，煤炭峰值将在2020年左右来临，对环境的压力整体有所减轻。但是，多年增长的总量基数显著增大，预期至2020年我国将新增6000万左右的城镇人口，带来固定资产投资、城镇生活型污染排放以及城市生态空间安全格局压力持续增长。我国完成全阶段工业化过程节点预测在2030年左右，城镇化基本稳定节点在2030年，未来5年还将是资源能源支撑工业化完成、经济爬坡过坎、城镇化进程推进的重要阶段，带来的污染排放新增压力仍将处于高位水平。而前期快速工业化进程下累积的多个经济发展阶段的环境问题数量巨大、成因复杂，尚未得到有效解决。新老问题、新旧压力叠加，应对难度及风险明显加大。

挑战二

方式转变、经济转型与结构优化任务艰巨

我国创新发展、绿色发展等正进入深化阶段，产业结构调整取得积极进展，单位GDP能耗、水耗、电耗以及主要污染物排放正处于持续下降阶段，工业化完成之后经济增长对环境的正面效应将逐步显现出来，环境保护的潜在利好因素正逐步显现正向作用。但我国经济增长主要依赖资源过度开发和利用，资源能源高消耗、污染排放高强度、产出和效益低下的特征明显，这种状态在5年时间实现转变的难度较大。

当前经济增长下行压力加大，发展路径瓶颈显现，地方政府更容易强化组织功能，抑制社会的自主功能，对依靠投资等传统经济发展方式的路径依赖需求增加。结构调整的国际经验表明，第二产业和服务业会呈现交替发展，高耗能行业进入平台期而不会迅速回落。现阶段我国制造业综合竞争力指数接近80，预测2020年将达到95左右，但仅达到美国、德国、日本工业化中期的水平，即上世纪80年代水平，由制造业大国整体转型升级为制造业强国需要30多年时间。主要产品在全球价值链中附加值偏低，加上属于工业化阶段压缩较短的国家，落后产能、过剩产能问题突出，预期“十三五”时期产业、能源等结构调整阵痛短期仍将持续，化解落后产能仍将是主要任务，环境保护与发展方式转变、结构调整仍将处于战略相持阶段。

挑战三

区域发展不均衡与环境问题分异交织

不同发展阶段对增长的动力支撑条件存在差异，进而对环境污染排放的影响存在显著不同，环境污染在时间、空间上差异大。

我国区域发展阶段参差不齐，如北京、上海已经进入后工业化阶段，东部已经进入工业化后期，但中西部地区基本处于工业化中期阶段，个别自治区仍处于工业化初期，东、中、西部完成工业化进程相差10年左右。近年来中西部地区固定资产投资远高于东部地区，基础设施的边际产出要低于东部地区，中西部地区以投资拉动经济粗放式增长的动能较强，中西部地区结构重化特征延续，部分行业产能过剩可能会加剧。2014年以来，环境保护部审批的重化工项目中，中西部地区项目投资占全国的77.8%，其中2015年第一季度上升至81.9%。西部新疆、青海、甘肃等省区的规划和项目建设集中在石油化工、有色冶金和电力行业;中部地区集中在装备制造、石油化工、钢铁、有色冶金、煤炭及电力、建材等基础能源原材料行业。涉重产能从东中部向中西部地区转移、从重点区域向非重点区域转移问题比较突出。

预计内蒙古、山西、安徽、山东、云南、陕西、青海、贵州等省实现重点区域和非重点区域重金属排放量控制目标的难度很大。再加上西部地区生态环境敏感度高、监管能力弱，环境保护压力明显加大。