电力改革的顺序非常重要

　　理论上，促进竞争的改革可以做到电力价格的下降(当然，这种下降需要固定其他因素的变化才可比较)，这也为智利、英国的改革所证明。但是操作不好，也可能完全是另外一个景象，比如俄罗斯。电力改革，如果操作过程中造成了”电价“的上涨，那笔者悲观地认为，改革注定要失败。因为”改革就是涨价“的刻舟求剑、缺乏逻辑的说法在民众意识中根深蒂固，也为反改革者提供了口实。所以，改革要有吸引力，必须不能引发电价的上涨。

　　如果现有的体系完全不动(如同电力企业联合会建议的那样)，那么增加售电主体必然意味着增加交易成本，价格不动(不涨)是很难的。如果行政硬要限价，那反而跟改革的目的背道而驰，又退回到了改革之前的状态。

　　所以， 改革顺序的第一步，必须是检讨现有定价体系的无谓损失与问题。总体上，我国输配环节的“剩余”非常多(第三部分进一步实证检验)。该调整的地方要调整，释放改革的空间，比如蒙东/东北的上网电价2毛-3毛多，用电电价高达5-8毛，输配成本的“余量”很大。这些问题要先尝试解决，把输配的成本降下来，才有改革腾挪的空间。否则改革肯定是要增加成本的。尽管总体而言，改革有做大蛋糕的潜力与足够的远期剩余。价格的调整牵一发而动全身，必须在小的地理尺度上一步一步进行。

　　售电端引入竞争仍旧是有必要的

　　最近，法国经济学家Tirole获得诺奖是最大的新闻，有国外媒体(华尔街见闻)跟着起哄，将其与中国的电力改革联系了起来。的确，Tirole跟电力管制方面的MIT电力改革资深教授Joskow发表过关于电力市场设计与规制的若干理论文章。它提及在售电垄断的情况下，售电价格可以实现社会次优价格(最优是达不到的，因为缺乏实时电价，存在市场失灵)(2006年的文章)，而在售电竞争的条件下，由于新的市场失灵(比如售电商定价依据的负荷曲线与实际需求的差别等)的存在，反而会损失整体效率。

　　笔者的研究领域并不在此，因此只能理解其研究，而不能判断(judge)其研究。但是，必须指出的是，Joskow与Tirole的文章有两个非常重要的方面值得提及。一个是其假设输配成本为0，这完全是出于推导方便的考虑。因此其文章也不会得出关于电力系统整体效率如何改进(比如发电竞争、输配无差别进入，这些促进竞争的改革显然是提高效率的)的任何含义，而只是局限在“售电端”的单一供给还是售电竞争上。这一点在媒体的报道中被有意无意的忽略了。

　　另外一点，理论上售电垄断可以做到社会次优价格，但是这种情况下，如果缺乏监管，或者监管被“俘获”，消费者剩余有可能被垄断商通过定价策略挤占。作为理论推导，其关注总体剩余，也没必要关注这种剩余的分布的方面，但这的确是影响电力改革思路的重要内容。

　　如果将诺奖论文中的结论作为公理与实证性的结论，那么从实证性的结论到“好”与“坏”的价值判断，中间还差着一个“价值标准”问题。就像三峡带给了上海节能减排的效果，这是实证的判断，没有错。但是这还远远不够推出“三峡”是“好”还是“坏”的价值判断结论，因为标准还不明确。

　　售电垄断下的剩余最大化(总体效率标准)显然跟消费者可以获得的更多不能划等号。同时，以静态的效率最大为标准也并不意味着动态效率也最大(两位作者的文章也提及，引入售电竞争可以激励智能电表的安装，这在动态效率上可能是更合适的，因为促进了技术的进步)。售电端引入竞争，仍旧是对消费者的自由选择权与激励技术进步(比如智能电表的安装与智能电网的发展)是有必要的。在此，Joskow (2008)年电力改革回顾的文章的观点可以作为注脚(为了准确反映原意起见，就不翻译了)：

　　We must recognize, however, that creating well functioning competitive wholesale and retail markets for electricity is very challenging both technically and politically. …these problems and challenges do not imply that restructuring, regulatory reform, and promoting the development of competitive wholesale and retail markets for power, are ill-advised. The problems that have emerged are now much better understood and solutions to many of them are at hand. The primary question is whether governments properly can choose between competing solutions and have the political will to resist interest group pressures and pursue reforms that will lead to more efficient markets and better performance of the network platforms upon which competition depends.

　　垄断下的“输配”环节应是改革的重点——中美电价结构的比较

　　为何说我国的“输配”环节应该是改革的重点，这根源于这部分效率的提升空间最大。这可以从中美电价的结构比较的实证看出来。

　　中美两个大国内部的价格差异都比较大，美国的电价随着燃料价格、需求变化的波动非常剧烈。但是总体上，美国与中国的批发电价是非常接近的，大致都在0.3-0.5元/kWh之间，而在某些时段，美国的价格可能下降到更低的水平。

　　但是在零售端，双方的电价水平拉开了巨大的差异。美国的工业电价2013-2014年维持在6-7美分/kWh左右的水平，与批发电价的差异非常小。这表明了其电价结构中，输配成本、各项税费都非常少。这也比较符合电力的成本变化，工业大用户电压等级高，用电量大，所需的传输成本有限。输配成本主要发生在配网侧的居民与商业用户，其高价格反映了这一点，其水平比工业用户高出接近一倍。

　　而我国的工商业电价基本在0.6-1元的水平，几乎比批发电价水平翻了一番，甚至更多，相比美国，其价格水平也几乎高出55%-70%。这源于更高的税负水平(17%的增值税)，各种附加(基金)、交叉补贴以及输配加价。

　　从用电结构而言，美国的居民商业用户用电量占到了总用电量的75%，工业用电只占25%左右。而我国正好反过来，工业用电占75%，而居民商业各占10%与15%左右的份额。

　　我国工商业终端电价比批发价高出了如此之多，笔者尝试对高的因素进行分解。考虑到工商业对居民农业的交叉补贴(用占总量85%的电力去补15%的电量部分，也就是工业提高1分钱，就可以给居民提供5.5分的补贴)，这部分大概可以解释20-25%的电价差异，加上17%的税收，以及5%左右的各种附加，总体上可以解释大致45%-50%的电力加价。

　　但是，仍旧有归属于输配环节的10%-25%的差异是无法解释的。笔者无意将这部分全部归结于输配租金(经济利润)方面的差距。一方面，中国的输配成本有一些增加的因素，比如人口布局更加分化，电力供应的成本较高;电网年代新，投资成本更大。但是同时，也有很多因素中国是应该低于美国的，比如输电设施计划经济时期多为财政直接投资，不属于商业项目，而电网年代新，其输电损失成本也可以更小。

　　如果以“降本增效”作为价值标准，那么以上实证判断的含义就是：垄断下的“输配”环节应是改革的重点。

　　当然，以上仅是估算，在目前可得的数据条件下，也只能这么做。这也从一个侧面反映了中国的电力改革，特别是输配端的改革是多么有必要。输配环节内部与售电环节之间所有权(ownership)或者核算(accounting)的分割，是成本透明性的必要前提，它可以帮助解释为什么中国的输配成本是如此之水平，以及未来可以通过何种途径提高效率，降低成本。

　　但是，从目前的非正式消息来看，输配环节的改革都没有体现在电力改革方案中。这样的话，所谓的“监管中间”如何监管，跟现在有何区别就是一个大大的问号。基于这个角度，目前的方案可以认为是远远不够的。

　　不再制定发电计划——发电计划如何产生?

　　初步的改革方案还有“不再制定发电计划”的内容，这不免让人产生疑问。那不同机组的市场份额如何确定?总是需要一种方式的。地方政府不分饼了，那如何内生确定?这方面的内容一直没有看到。莫非是调度机构来决定，这有可能从电网垄断调度变成了调度垄断上网优先次序(merit-order) 。缺乏发电者竞价的过程(全部或者部分机组竞价)，何种调度优先顺序都可能是有问题的。建立电力市场永远是电力改革的优先任务。

　　总结

　　如果Joskow与Tirole的理论推导符合我国现实的话，那么其基本的现实含义在于：电力的无效率主要体现在输配环节的垄断。在我国已经实现“放开发电侧”的背景下，如何提高输配环节的效率将是下一步电力改革的重中之重。

　　从这个意义上讲，目前非正式公开的“放开两头、监管中间”的改革力度是远远不够的。这种完全增量的改革，对既有系统的效率损失没有丝毫的触动(比如完全固定现有的行政订立的输配环节价格)，整个体系没有改善的“剩余”可供分配，电力价格上涨的风险是很大的。

　　基于以上的讨论，笔者认为，我国的电力改革，必须给民众以更强的政治承诺信号，以打破垄断作为核心内容，以建立电力市场为优先任务。

　　同之前一样，笔者建议的最优改革顺序仍然是:

　　首先建立省为实体(南网独立试验田除外)的电力市场(物理分割电力资产)，并同步推进用户与发电的直接交易。全国统一电力市场的提法大而不当，没有地理范围更小的竞价市场的建设与经验积累，更大的市场无从谈起，这将是第一步省级电力市场建设之后的事情。

　　不完美的市场与不完美的监管，作为一个前计划经济国家，我国的主要矛盾在“不完美的监管”。输配环节的物理分割如果做不到，财务核算意义上的分割将是保证改革不至于失败的关键所在。事实上，唯有深度的改革，一些重要的效率、监管、运行的问题才能得以透明化，以便政府监管者与民众更好的理解，并寻找相应的对策与解决方案。

　　一个平常的逻辑是：改革之后即使出现了问题，并不意味着退回到改革前的状态就是明智的。拆分为省级电网，可能部分地区存在单一主体份额过大的潜在垄断问题，但是这不意味着就需要回到整个电力系统大一统的局面，这是更差的选择。(【无所不能特约作者，张树伟，能源经济学博士，高级工程师，现任卓尔德(北京)环境研究与咨询中心首席能源经济师，此前多年供职于中国电力行业、IEA等能源咨询与决策支撑机构】)