煤炭资源税改仍在“摸着石头过河”

 

　　自2014年12月1日起，广受社会关注的煤炭资源税改革启幕。计税方式由从量计征改为从价计征，同时全面清理涉煤收费基金，从总体上减轻企业负担。2015年1月是煤炭资源税改革的第一个征期，这部财税体制改革“重头戏”的正式启幕，是资源税改革理念与实践的突破，为下一步从价计征改革的顺利推进铺平道路，中国整体资源税改革将随之提速。

 

　　按照之前财政部、国家税务总局发出的《关于实施煤炭资源税改革的通知》，自2014年12月1日起，在全国范围内实施煤炭资源税从价计征改革，同时清理相关收费基金，煤炭资源税税率幅度为2%～10%。1月，各地执行的税率陆续确定并公布。

 

　　从目前来看，各地实际执行的税率差距颇大。例如，产煤大省（区）内蒙古执行9%煤炭资源税税率；山西为8%；宁夏为6.5%；陕西为6%；山东省近日也制定下发《山东省煤炭资源税从价计征实施办法》，煤炭资源税适用税率确定为4%；河南、安徽等11个省则选用了最低税率2%。

 

 

　　早在2010年，石油和天然气等资源的税收改革已经开始，由原来的从量计征改为从价计征，并从新疆推广到全国。相对油气资源，煤炭资源有着特殊性。一方面，煤炭在我国一次性能源消费中的占比超过70%；另一方面，煤炭也不同于石油价格与国际接轨、天然气统一定价。因此，煤炭资源税从价计征的改革涉及面更宽，影响更大，煤炭定价对于产业和整个实体经济的影响更为明显—也正因如此，煤炭资源税改革在各方利益的博弈中迟迟未能展开。

 

　　此次各个煤炭大省制定的煤炭资源税率是根据当地煤炭行业经营状况提出的，由于当前煤炭行业处于疲软期，各地对于煤炭资源税改也是看法不同。

 

　　内蒙古确定的煤炭资源税率为9%。实施改革一个月的情况显示，鄂尔多斯(600295,股吧)市、锡林郭勒盟等煤炭主产区企业总体减负。经测算，2015年自治区煤炭企业预计减负103亿元以上。其中，预计2015年鄂尔多斯市煤炭企业(含央企)减负约92亿元，预计锡林郭勒盟等东部地区煤炭企业减负约11亿元。

 

　　据了解，在首个煤炭资源税征期，河北省征纳井然有序，纳税人积极响应配合，煤炭资源税改革首个征期总体运行平稳。首个征期，河北省煤炭企业共申报煤炭资源税2321万元，较改革前资源税申报额减少164万元。

 

　　在另一个产煤大省陕西，很多业内人士对于6%的税率提出了疑问。陕西煤炭协会理事长高新民表示，在调研的38种煤种中，税费占到成本30%-50%。就目前陕西煤炭行业现状，6%的税率相对过高，会加重企业负担。

 

　　高新民同时指出，陕西50%-60%的煤企都处于亏损状态，这个时候不应该加重企业税负。相较于6%固定税率，根据煤炭价格浮动制定区间浮动税率更为合理。金银岛煤炭分析师戴兵也认为，6%的资源税率过高，税率的制定要考虑该地区煤炭经济和煤炭市场状况，陕西在5%以下比较合理。

 

　　一边是从价征收的煤炭资源税，一边是持续低迷的行业现状，煤企生存愈发艰难，这使得本出于“推进清费立税、减轻企业负担”目的的煤炭资源税改备受质疑。

 

　　“根据推算，煤炭资源税率通常在2.8%-3%才能为企业减负，但税率太低不符合国家煤炭资源税改初衷。对地方政府来说，偏高的税率有助于缓解地方财政收入紧缺的情况；对企业来说，在当前的市场条件下，高税率必然代表着高负担。政府有政府的考虑，企业也有自己的算盘。这就使得对煤炭资源税改的质疑声较多”。汾渭能源煤炭分析师王旭峰在接受《中国产经新闻》记者采访时说道。

 

　　中央财经大学中国煤炭经济研究院煤炭上市公司研究中心主任邢雷表示，这些省份煤炭资源税税率的制定，确实是和它们财政税收对于煤炭产业的依赖程度成正比的。各个省份煤炭资源税税率的主要决定因素为该省财政对煤炭产业的依赖程度，另外还有煤企的“博弈能力”。

 

 

　　煤炭从价计征资源税能够改变过去从量计征资源税对煤炭价格不敏感的现象，促进煤炭企业有效开采利用资源。

 

　　目前由于煤质、发热量差异，同类煤炭产品在同区域销售价格悬殊较大，资源税改从价计征后，正好能平衡这一问题，更能体现资源好、价格卖得高就多缴税的公平原则。与现行的从量计征相比，从价计征从资源品价格变动出发，可以反映资源的内部稀缺性以及生产过程中的外部因素，体现税收与资源的直接关系。资源税的改革实现了资源与价格的挂钩，有利于调节煤炭的过度浪费，也可以保证国家的财政收入

 

　　“从目前来看。煤炭资源税的税收调控作用会逐步增强，公平的税负会使煤炭企业不得不权衡销售价、开采成本、税费、资金流之间的利弊关系，促使其投入更多的资金用于煤炭资源的深入开采。随着价格的逐渐提高，从价计征的调控作用体现更加明显，还将会促进煤炭资源的合理开采，有效减少煤炭资源开采中的浪费现象。”中国神华(601088,股吧)神东煤炭集团锦界煤矿总工程师艾井石在接受《中国产经新闻》记者采访时说道。

 

　　北大法学院教授、国家税务总局行政复议委员会委员刘剑文认为，此次资源税改革的目的是为了使资源税征收更合理，更好地调节企业结构、产业结构以及国家经济结构，使企业的税负更加透明。

 

　　但目前摆在煤炭资源税改面前最大的难题就是，税费关系的紊乱。从价计征，会不会增加税负。这是煤炭企业普遍关心的问题。由于资源税长期实行从量计征方式且征收标准较低，在煤炭价格持续上涨的时候，各级政府对煤炭行业征收了多种名目的收费基金。但是，这些收费基金在征收目的、征收对象、征收环节和征收方式等方面和资源税基本相同，存在费重税轻、税费结构不合理、重复征收等问题，且收入规模远超过资源税收入，造成了资源税费关系的混淆，压缩了资源税改革的空间。

 

　　中国煤炭工业协会会长王显政曾指出，目前我国煤炭行业各种名目的收费近90种。山西省政府2014年出台的《涉煤收费清理规范工作方案》显示，山西省当前涉煤收费达4大类27项。这些收费多属地方行为，且分属不同行政机关收取。

 

　　我国资源税费关系并存，并且资源税收较少而地方规费较高。在征收资源税的同时，存在矿产管理费、水资源补偿费和林政费等费用，并且由不同部门制定实施，致使税费之间无法协调，税费关系混乱，资源税不能形成规模，不利于环境的有效保护和资源的合理开发利用。

 

　　煤炭分析师指出，煤炭资源税改革本质上是要减轻煤企的负担，只有清费做到位才能实现这一目的。然而涉煤税费却很难具体统计。

 

　　王旭峰表示，清费正税，应该同时进行，缺一不可。按照清费立税、减轻煤炭企业税费负担的原则，将煤炭资源税费改革作为近期财税体制改革的突破口，有利于理顺资源税费关系，堵住地方乱收费的口子，从而促进资源合理开采利用，加快经济发展方式转变。

 

 

　　资源税是以各种应税自然资源为课税对象、为了调节资源级差收入并体现国有资源有偿使用而征收的一种税。一般向开采自然资源的单位或个人征收。如我国宪法规定的城市土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等，根据国家的需要，对使用某种自然资源的单位和个人征税。

 

　　我国资源税开征于1984年，对原油、天然气、煤炭等先行开征。从1994年1月1日起，资源税开始实行从量定额征收。自此，资源税开始了走走停停的10余年改革，直到2013年十八届三中全会再次将资源税推向前台，并且首次以最高层级的文件形式将其写入改革计划。其中强调，要加快资源税改革；实行资源有偿使用制度和生态补偿制度，逐步将资源税扩展到占用各种自然生态空间。同时，推进水、石油、天然气、电力、交通、电信等领域价格改革，放开竞争性环节价格。

 

　　然而在当下整体资源税改革中，仍面临着法治化的问题。

 

　　在十八届三中全会提出要落实税收法定原则后，四中全会又指出，要实现立法与改革决策相衔接，做到重大改革于法有据、立法主动适应改革发展。其实，在增值税等主要税种改革任务繁重、立法进程缓慢的情况下，资源税立法可以先行启动。因而，结合其他矿产品从价计征改革的进程，尽快制定《矿产资源税法》实有必要。此外，资源税面临的另一个重大改革问题是扩围，即将水资源等可再生资源也纳入资源税的征税范围。而对水资源课税牵涉到千家万户的利益，其征税理念与现行主要针对矿产资源的资源税也不尽相同。