当前，我国矿业开发政策法规中有“一个矿区由一个主体开发”的原则。例如，现行《煤炭产业政策》要求，“在大型煤炭基地内，一个矿区原则上由一个主体开发，一个主体可以开发多个矿区”。笔者认为，这一规定不科学不合理。

　　在理论上，一个煤矿区由多少主体即企业开发主要取决于煤炭资源条件和采矿权配置方式。首先，煤矿区的开发主体个数取决于矿区资源规模。煤矿区规模大小由煤炭资源禀赋条件决定，而不是人为决定。与金属矿开发的矿带—矿区—矿体逐级划分相似，按照煤炭地质勘探、采矿理论和现行相关政策、标准和规划，一个煤田划分为若干矿区，一个矿区划分为若干个井田，即煤田—矿区—井田逐级划分，“矿区”既不是最小勘探和采矿区块，也不是煤资源采矿权配置的最小区块。煤炭资源条件决定了矿区大小、井田多少、井田分布的集中与分散。尽管我国煤炭资源条件南北差异大、东西各不同，但无论南方还是北方，一个煤矿区不会只有一个井田。

　　其次，煤矿区的开发主体个数取决于煤炭资源的市场配置方式。“一个矿区由一个主体开发”的前提是“一个矿区只设立一个采矿权”，但在我国目前条件下，这个前提不成立。一是不符合煤炭资源开发的客观规律。根据资源条件，煤矿区必然被划分为多个井田，而井田的开发有难易、先后之分，不可能都同时开发。二是与现行采矿权配置政策矛盾。与目前金属矿采矿权以矿体为基本单元相似，煤炭采矿权配置的基本单元是井田，即一个矿区会有若干个采矿权。三是不符合我国煤炭资源配置改革的大方向。由于一个矿区内的井田的煤炭资源条件、资源价款缴纳、投资环境、市场需求和经济地理性存在一定差别等原因，一个矿区内的井田采矿权配置有先有后，一个矿区的若干井田很难在同一次招拍挂交易中完成。即使同时招拍挂，一个主体也很难在每次招拍挂中都胜出。因为北方一个矿区的煤炭资源储量可达几十亿吨、几百亿吨甚至上千亿吨，一个开发主体很难按照国家规定缴清煤炭资源价款。前些年，甘肃某开发主体就因为缴不起煤炭资源价款而将拍得的煤炭采矿权与另一个企业同享。

　　再其次，该政策造成抑制竞争、煤炭产业被国资垄断的困境。因为，一个矿区的煤炭资源价款少则几十亿元，多则几千亿元。目前，有这种经济实力的民企极少，而国家政策规定国企可以将煤炭资源价款转为国家资本金注入而不用缴纳现金。于是，一方面是国企在新矿区“先入为主”地圈占资源；另一方面在老矿区，地方政府以淘汰落后产能、兼并重组为借口，大规模地“国进民退”，民企被挤出，国企已垄断。这与国家要打破国企垄断的改革方向相悖。

　　此外，该政策会造成煤炭开发秩序混乱，浪费煤炭资源。虽然国企可以利用行政手段，“先入为主”地获得一个矿区的采矿权，但其占有资源后，由于煤炭市场需求、运输、资金、人力、管理和经济效益等问题圈而不采，“待价而沽”，或是不顾市场需求进行大开发，造成煤炭产量大跃进、“煤炭卖成白菜价”。

　　“一个矿区原则上由一个主体开发”过去无法实现，将来也难以兑现。若按此政策推算，全国14个大型煤炭基地不到110个矿区，然而这些基地目前的开发主体达几千个。至今，除北京、浙江这两个煤炭资源枯竭省市外，其余省（区、市）还没有一个煤矿区只由一个主体开发的案例。到2011年底，全国煤炭矿区不到200个，但全国煤炭开发主体约8000个，平均每个矿区的开发主体40个以上，是煤矿区数的40多倍。在北方富煤的山西，煤矿区不到20个，即使经过这几年大规模地兼并重组，目前保留的煤矿企业还有130个，是煤矿数的约7倍。在南方缺煤的四川，煤矿区不到10个，但目前煤矿企业就有1100多家，即使按该省初步规划，到“十二五”末，开发主体也有400个，是矿区数的40倍。按有关部门要求，到2015年，全国煤矿开发主体也只能减少到4000个以内，那也是煤矿区数的约20倍！实际上，从其他市场经济国家来看，没有一个规定“一个煤矿区只由一个主体开发”的。

　　该政策不仅遭到民企反对，而且国企也在软抗。因为老矿区小煤矿所剩资源储量很少，国企一旦兼并就会背上一个大亏损的包袱，所以，尽管地方政府给国有煤矿企业下达了兼并小煤矿的政治任务，但这些国企特别是有上市公司的国企已经感到了巨大的资金、财务和法律风险，进退维谷，在等待着政府的优惠政策。

　　这一政策脱离实际，存在理念不科学的问题，决策者可能误把煤炭采矿业中的“矿区”当做“井田”，也可能受“大就是好”的思维影响而盲目追求规模；亦可能难舍“国资情结”，认为我国煤炭产业就该被国企垄断。应该说，过去“一个井田多个主体开发”的“有水快流”政策不科学不合理，如今拨乱反正、提高煤炭产业集中的大方向是正确的。但是，凡事都有一个“度”，一旦超过这个“度”，真理就会变成谬误。

　　（作者系国家特邀国土资源监察专员）