小煤矿的含义在不同的场合下，有不同的理解。根据不同的含义，小煤矿的数量及其产量将是一个不可调和的数据，有的甚至相互矛盾。为了研究的方便，我们把小煤矿看作广义的概念。从生产能力方面来件，小煤矿的生产能力是有限的，一般不超过30万t/a.从所有制的角度来讲，小煤矿是以乡镇煤矿为主，同时包括部分国有煤矿小井和私营煤矿。从企业经营角度来讲，小煤矿一般只拥有1至2个矿井，年销售额度低于3000万元的煤矿。

　小煤矿的发展，是因为"六五"初期，我国煤炭供不应求，成为制约国民经济发展的瓶颈。为此，国家放宽了办矿政策，大力发展乡镇煤矿，为满足国家对煤炭的需求起到了一定的作用。但由于监管不力、管理失控，到1998年，仅乡镇煤矿最多曾达到8万多个，产量占全国总产量的43％还多，出现了小煤矿乱采滥挖、破坏资源和生态环境、人员伤亡等严重问题，扰乱了正常的煤矿生产和经营秩序，对国有大矿造成了严重冲击，大有泛滥成灾之势。　

?? 为此，国务院决定从1998年11月开始对小煤矿实施关井压产。据初步统计，到2002年底尚有小煤矿2.5万多个，产量占近30％，数量上占全国煤矿总数的90％。

　　就乡镇煤矿而言，自90年代以来，每年年产量均远超过国有地方煤矿的产量而和国有煤矿的产量相差不大。但是小煤矿恶性发展确实带来许多不能忽视的问题，这些问题如果不能被很好的解决，将会直接威胁到我国能源发展战略的实现，对国民经济和社会可持续发展产生强烈的影响。下文讲针对小煤矿问题加以详细探讨。

　　我国小煤矿生产存在的主要问题

　　首先，我国小煤矿在生产经营过程中所出现的主要问题是安全生产问题。近年来各地煤矿所爆发的安全事故不断出现，死伤人数逐渐上升，而这些事故主要集中在以乡镇煤矿为主的小煤矿身上。

　　从上表数据可以看出，以乡镇煤矿的小煤矿每年的死亡人数均超过3500人，如果再加上国有矿办小井的话，其总人数将超过4000人，其死亡人数与总死亡人数的比例将达到70％以上，且呈上升趋势。从2003年开始，全国各类事故起数和死亡人数持续上升的势头有所控制。

　　但是，全国安全生产形势依然十分严峻。

　　其次，小煤矿在生产过程中，资源浪费现象也十分严重。资源浪费现象主要原因在：我国煤炭产业集中度低，资源配置不合理及资源采出率低。从煤炭资源利用情况来看，我国已经利用煤炭资源3469亿t ，大型矿井占680亿t ，中型矿井占300多亿t ，小型矿井利用资源达2500多亿t ，其中乡镇小煤矿占2200多亿t.目前，我国国有重点煤矿的采出率一般在50％左右，国有地方煤矿的采出率在30％左右，而乡镇煤矿的采出率则在10－15％之间，有的小煤矿采出率甚至在10％之下。这意味着小煤矿每采出一吨煤就要浪费八九吨资源，丢弃的资源无法复采。据保守推算，我国每年平均损耗煤炭资源50亿吨。开采过程中产生了大量的煤伴共生品，但利用率非常低，形成了另一种资源浪费。从这个意义上讲，我国煤炭产量的增长是用资源浪费来换取的。

　　如此严重的浪费，对于煤炭这样的非可再生能源来说，我们所付出的代价是巨大的，跟我们国家所提出的"可持续发展"原则是相悖的。解决小煤矿资源浪费问题，维护"可持续发展"战略，是重中之重。

　　再次，与小煤矿资源浪费问题相伴随的是小煤矿对环境的破坏和污染问题。这些问题主要包括第一，煤炭开采对土地资源的破坏和占用；第二，煤炭开采对水资源的破坏和污染。

　　煤炭矿区的废污水主要包括矿井水、洗煤水和矸石淋溶水等；第三，煤炭开采对大气环境的污染。在煤炭开采过程中形成的大气污染主要是来源于矿井瓦斯和矸石自燃释放的气体。

　　小煤矿在生产经营过程中，除了以上三大问题之外，还有一系列其它问题。如数量过多、产业集中度低、产品结构单一、深加工和就地转化率低等结构性问题，以及部分小煤矿非法开采，扰乱市场秩序。从小煤矿的生产经营动机和存在的问题看，小煤矿的存在不仅危害矿工的生命安全，也给国家的资源和环境带来压力。为解决相应的问题，中央和地方政府部门必须采取相应的措施。

　　近年来我国处理小煤矿问题的政策措施及绩效评估

　　目前，我国小煤矿从事探矿、采矿工作主要依托的基本法律包括：《矿产资源法》、《煤炭法》、《安全生产法》、《环境法》、《能源节约法》等所有从事煤炭开采工作的煤矿都应遵循的法律和专门针对小煤矿的相关政策和条例。综合起来，小煤矿所必须遵循的主要法律政策，如表3所示。
　　注：所引法律政策来源于中国煤炭工业网和中国煤炭资源网；不包括已经失效的法律政策。

　　上个世纪80年代，我国曾经鼓励小煤矿发展，小煤矿煤炭的数量和产量的比重在90年代中期达到高峰，小煤矿数量最多时达到7.5万处，年产量最高达到6.15亿吨，占全国煤炭生产总量的44%以上，2004年生产7.42亿吨，占38%，（见表1）其产量举足轻重，但安全问题严重，资源浪费现象严重。面对此形势，国务院、全国人大常委会、煤炭工业部及国家安全监察局等部门对以乡镇煤矿为主的小煤矿采取一系列政策措施（见上表）。