国际海事组织A.443(XI)号决议关于船长在海上安全和海上环境保护方面的决定:考虑到海上安全和海上环境保护是船长在任何情况下所必须关心的头等要事,对船长的经济和其他方面的压力在任何时候都不应干扰船长在这方面必须作出的决定;还考虑到船长对海上安全和海上环境保护方面的决定不应受到船东、租船人或其他有关人员指示的不适当影响;为保障船长正当履行其有关海上安全和海上环境保护方面的职责,请各国政府采取必要步骤确保:(1)船长根据专业判断在这方面作出的必要决定不受船东、租船人或任何其他人员的约束;(2)船长尤应受到国内法律、共同协议或雇佣合同中适当规定的保护,包括享有上诉的权利,使其不致因正当执行其专业决定而遭受船东、租船人或其他任何人不公正的解雇或其他不公正的待遇。
基于国际海事组织A.443(XI)号决议,国际国内船舶安全管理规则都规定,船公司应当保证在船上实施的安全管理体系中包含一个强调船长权力的明确声明,在管理体系中确立船长的绝对权力和责任,以便在应急情况下作出独立的、不受干扰的对事态的判断和决定处理的自由,从旅客、船员、船舶和海洋环境的最高利益出发而采取任何必要的行动。船长的法定义务首先是遵守国际公约和国家法律、地区法令法规,运用良好的航海知识与技能,保证海上人命和财产安全,保护海洋环境,实现安全管理规则的目标。船长作为船舶的监控人,在安全管理体系中居于特殊地位,船公司对其授权必须以书面声明形式纳入安全管理体系。规则作出这样的规定,一方面可以保障船长在安全管理中行使其最终决策的绝对权力,督促公司"还"权于船长,另一方面也可以保证船长在特殊情况下,为了安全和防止污染,有权作出背离安全管理体系要求的决定。
我国海商法规定,船长负责船舶的管理和驾驶。船长在职权范围内发布的命令,船员、旅客和其他在船人员都必须执行。船长应当采取必要的措施,保护船舶和在船人员、文件、邮件、货物以及其他财产的安全,使其防止遭受任何损害或侵害。即使在引航的情况下,船长驾驶船舶和管理船舶的职责也不因引航员引领而解除。
具有国际私法性质的《1989年国际救助公约》第8条、第10条,我国《海上交通安全法》第35、36、37、38条和《海商法》第174条均对船长的应变职能作了明确规定,船舶发生海上事故,危及在船人员和财产的安全时,船长应当组织船员和其他在船人员尽力施救或尽力向海上遇险人员提供援助和救助。在船舶的沉没、毁灭不可避免的情况下,船长可以作出弃船决定;但是,除紧急情况外,应当报经船舶所有人同意。弃船时,船长必须采取一切措施,首先组织旅客安全离船,然后安排船员离船,船长最后离船。离船前,船长应当指挥船员尽力抢救航海日志、机舱日志、油类记录簿、无线电日志、本航次使用过的海图和文件等。
二、正确地理解法规对船长的授权
由于大部分时间船舶远离陆地而在海上航行,尤其是在船舶发生事故或面临危险等紧急情况下,需要立即采取果断措施以保护人命、财产安全和防止污染,以免贻误工作和时机。船长是最了解当时情况的船舶最高管理者,最具权威的专业人员,所以赋予船长自主的和最终的决策指挥权是科学的、合理的。但应该注意的是,安全管理规则出台的目的是要求公司必须建立符合国际和船旗国相关强制性规定和适用的建议性规定的安全管理体系,通过安全管理体系在公司船岸的有效运行,确保国际公约、船旗国法规及相关技术标准得以全面履行,以提高船舶的营运安全,避免或减少海上交通事故的发生。规则要求船公司授予船长绝对权力的目的,是便于其更好地执行国际公约、国内法规和规则的有关规定,有效地履行海上安全和海上环境保护的管理职责。然而,需要辩明的核心问题是,船长所具有的这种"绝对权力",其内容是否无边无际?权力的行使是否无拘无束?从以下分析,我们可以得出结论,绝对权力的授予和行使须服从和服务于海上安全和环境保护的宗旨,因而须受到国内外强制性规定及规则的约束。
1、国际海事组织A.443(XI)号决议对船长的授权与遵守国际公约和船旗国法律义务的一致性
从通过决议的背景及相关内容看,国际海事组织A.443(XI)号决议授予船长绝对权力,主要考虑到船长为正当履行安全管理职责而作出的决定可能与船东、租船人或其他有关人员的指示相违背,船东、租船人以及其他有关人员可能因此对船长施加压力,包括经济方面的压力。为保证船长在任何时候能够有效地履行其管理职责,防止船东、租船人等可能作出的不当干涉,决议要求,船长对海上安全和环境保护方面作出的决定不应受到干扰,不受船东、租船人或任何其他人的约束,并且不致因正当执行其专业决定而遭受船东、租船人或任何人不公正的解雇或其他不公正的待遇。该决议授予船长在海上安全和环境保护事务方面绝对决策权,这是国际海事组织意识到公司管理的重要性后对公司管理的间接介入,它不仅不免除船长遵守国际公约和船旗国法律法规规定的义务,恰恰相反,是为船长严格遵守国际公约、船旗国法律而排除干扰,提供保障。决议希望主管机关采取措施,保证船舶在任何时候均能符合有效的公约所规定的海上安全和海上环境保护的标准和程序。
2、安全管理体系对船长的授权应该符合强制性规定的要求
安全管理规则第1.2.3款规定,"公司的安全管理体系应保证符合强制性规定及规则,对国际海事组织、主管机关、船级社和海运行业组织所建议的适用的规则、指南和标准予以考虑"。这两项目标是管理规则对安全管理体系的最根本的要求,是判断安全管理体系是否符合管理规则的最主要的具体标准。如果所建立的安全管理体系不能达到这些目标,特别是达不到关于符合强制性规定及规则的目标,就不能说这一安全管理体系符合管理规则的要求。在这两项目标中,强制性规定及规则包括国际规定和国内立法两个方面。
按照管理规则的要求,公司及船舶的安全管理体系文件和活动都必须符合并体现出这些强制性规定,至于如何体现,可按照不同的形式。但所有适用的强制性规定都应纳入体系文件总清单,保证有关人员能够获得。
船长权力声明是公司最高管理层的承诺,是体系文件的一部分,也应体现出强制性规定的要求。特别是对船长权力和责任的描述,除安全管理的相关规定外,至少应包含"保证所在船舶执行国内外有关强制性规定及规则"的相关内容,以保证船长在不违背强制性规定及规则的前提下依法行使其绝对指挥权。
3、安全管理规则对船长的授权条款不是孤立的
尽管安全管理规则第5.2款强调了船长在安全和防污染事务方面的绝对权力,但规则其它条款对安全管理活动又作了相应的严格规定。除第1.2.3款"安全管理体系应当符合强制性规定及规则"的要求外,规则第1.4款规定,"每个公司均应建立、实施并保持以下功能要求的安全管理体系:.1安全和环境保护方针;.2确保船舶的安全营运和环境保护符合国际和船旗国有关立法的须知和程序;……(共6项)"。该款要求公司应当制定相应的规定和程序,并通过体系的有效实施和运行,确保船舶安全营运和环境保护的管理及其活动符合国际公约、国内法规的要求,船长绝对权力的行使也不例外。
又如,规则第6.4款规定,公司应当保证安全管理体系有关的所有人员充分理解有关法规、规定、规则和指南。无论是在船上或是岸上,不同的管理层次需要对规则的条款有不同程度的理解和认识,层次越高,理解和认识的程度应该越高。作为船长,既是安全管理体系实施的责任者又是监控人,对有关法规、规则的理解必须深入和透彻,并作为适任条件在聘用时要严格控制,以确保安全管理体系在船上得到有效地运行,保证管理目标的实现。管理规则既然要求船长应充分理解有关法规、规定、规则和指南,船长在履行安全管理职责特别是行使船长绝对权力时,就必须要考虑国际、国内强制性规定及规则的相关要求。
通过对安全管理规则相关条款的分析,笔者认为,安全管理规则各条款之间存在着内在的联系,规则对船长的授权条款并不是孤立的。我们不能片面地理解"船长绝对权力",必须将规则作为一个有机整体来看待,理清规则各条款之间的关系,对"船长绝对权力"的理解必须全面、准确。当公司体系文件的相关要求与强制性规定不符时,作为船长,必须清楚两者之间的优先适用关系,在保证符合强制性规定的前提下依法行使安全和防污染事务方面的绝对权力,这也是管理规则所要求的。否则,船长应承担相应的法律责任。
三、特定情况下,船长绝对权力行使的受约性
船长绝对权力的行使,在特定条件、特殊环境下,直接涉及对船舶危险、事故和紧急情况作出反应。在此情况下,船舶通常受到安全威胁或面临危险,特别是海上人命安全、海洋环境将受到严重危害时,为避免危险进一步扩大,险情进一步加重,主管机关基于人命、公共安全和环境保护的考虑,依据法律、行政法规的授权,对船舶采取必要的强制性处置措施,以避免或减轻损害后果,如责令船舶停航、改航、驶往指定地点等。船长能否正确理解并快速执行主管机关的行政指令,正当地履行安全和防污染管理职责,是判断船长绝对权力正确行使与否的一项重要标准。如果船长对此认识不足或存在片面性,甚至过多地考虑本船或本公司的利益,就不能确保绝对权力的正确行使,所采取的应急行动就不符合强制性规定及规则的要求,也无法实现管理规则所要求的总目标。
如一滚装客船驶离港口约2个小时后,车辆舱甲板起火,船长按应变部署的要求指挥抢险行动,并采取了封舱、释放二氧化碳等灭火控制措施,同时将有关情况向其船公司和有关海事主管机关作了报告。在未探明火因并无法确认舱内火势是否得到有效控制的情况下,船长决定续航目的港。海事主管机关基于该轮当时的遇险状态以及离始发港较近有利于组织救助的实际情况,依据《海上交通安全法》的授权,指示该轮返航始发港,以利于对该轮组织抢险救助。但该轮船长仍然作出续航目的港的决定。
在本案例中,船长为履行安全管理职责所作出的决定与海事主管机关的行政决定发生冲突,在此情况下,船长应如何行使其安全和防污染事务的绝对权力,有人认为,安全管理规则既然授予船长以绝对权力,船长有权根据当时实际情况决定开往的港口,不应受其它外界的制约。诚然,安全管理规则和体系文件赋予船长绝对权力,以便其有效地履行安全和防污染管理职责,但这种绝对权力的赋予在很大程度上是相对公司管理而言。保障安全、维护公共利益、保护海洋环境是船长绝对权力得以授予的根源。因此,这种权力的行使必须与社会公共利益的需要相一致,船长必须承担起国际公约、国家法律法规对其所规定的责任和义务,特别是当海事主管机关为维护公共管理秩序,预防或制止危害社会事件或违法行为、危险状态以及不利后果的发生,依法对船舶采取必要的行政强制措施时,船长必须执行,否则应承担相应的法律后果。当然,海事主管机关在实施紧急行政强制措施时,不仅应遵循合法性原则,还要注意遵守适当性原则,必须选择对社会和个人损害最小的方法。
多年来,特别是《海上交通安全法》实施以来,我国海事主管机关因维护海上交通安全秩序,维护国家权益和公共利益需要,依法对遇险、遇难的中外籍船舶实施了无数次强制处置措施,并因强制措施的及时、得力,取得了巨大的社会效益,得到了中外航运界的广泛赞同。如某外轮自渤海湾某港满载驶往国外,途中船体严重破损,货舱进水,堵漏无效,船体左倾达16度,船长宣布弃船。海事主管机关接到该轮遇险报告后,立即启动应急救助预案,指示附近船舶全力救助遇险船员,并派遣两艘救助船舶驶往现场施救。自难船上接下遇险船员,将难船抛双锚抗风,救助船附近守护。后因风浪过大,难以对难船施救,载其船员返航。次日,经查实,难船尚未沉没,但船东和船长拒绝委托对船舶实施救助,而且宣布弃船。海事主管机关注意到该难船所处海区属我国领海之内,是交通要道,船上存有近百吨燃油,一旦沉没,后果严重。经全面分析,并慎重考虑后,决定依法采取强制措施,派多艘救助拖船,将难船安全拖抵港内码头,既保障了沉船可能造成的航路安全障碍,又使海区免遭油污染,主管机关的强制措施取得了保护公共利益和海洋环境,维护国家权益的应有功效。
综上分析可知,船长驾驶、管理船舶的绝对权力,实际上本来就是相对的概念,既非至高无上,更不是独断专行、完全排它,这一权力的行使必须以与公共安全、公共利益相一致为前提,并应受到包括安全管理规则在内的有关国际公约、国家法律、法规以及紧迫情况下的行政命令所制约。
四、海事行政强制措施及其执行效力
行政强制措施是指国家行政机关或者法律授权的组织,为了预防或制止正在发生或可能发生的违法行为、危险状态以及不利后果,或者为了保全证据、确保案件查处工作的顺利进行而对相对人的行为、财产予以强制限制的一种具体行政行为。
我国从1949年至1999年法律、行政法规、部门规章所规定的行政强制措施共有约260余种。其中涉及海上交通安全的有临时滞留、禁止离港、禁止进港等。现行有关海上行政强制措施的规定散见于《海上交通安全法》、《海洋环境保护法》和《防止船舶污染海域管理条例》的有关法律法规中。
如《海上交通安全法》第十九条规定:船舶、设施有下列情况之一的,主管机关有权禁止其离港,或令其停航、改航、停止作业:一、违反中华人民共和国有关的法律、行政法规或规章;二、处于不适航或不适拖状态;三、发生交通事故,手续未清;四、未向主管机关或有关部门交付应承担的费用,也未提供适当的担保;五、主管机关认为有其他妨害或者可能妨害海上交通安全的情况。
第三十一条规定:"船舶、设施发生事故,对交通安全造成或者可能造成危害时,主管机关有权采取必要的强制性处置措施。"
《海洋环境保护法》第七十一条第一款规定:"船舶发生海难事故,造成或者可能造成海洋环境重大污染损害的,国家海事行政主管部门有权强制采取避免或者减少污染损害的措施。"
以上关于海事行政强制措施方面的法律规定,既是对海事主管机关的法律授权,同时也是对管理相对人——发生海事的当事方的义务的赋予。剖析相关法条本意,系指当发生下列任何一种紧急情况时,海事主管机关均有权,也应依法采取针对性的行政强制措施:
第一,发生海上交通事故和重大险情,对人命安全有重大威胁;
第二,发生海上交通事故和重大险情,对海上交通安全秩序有重大影响;
第三,发生或可能发生交通事故,造成或可能造成海洋污染损害及其他公共利益的严重损害。
关于海事行政机关的行政强制措施的表达形式和实施方式,法律并无限定,所以,采取书面或口头形式均应当符合要求。另一方面,对于海事主管机关以行政决定、行政命令、行政指令等形式作出的行政强制措施,海事行政监督管理相对人——船舶、设施及其所有人、经营人等,均应立即实施。如有明显充分理由证明这种实施会对强制措施的目的本身产生不良影响,也应立即向主管机关说明原因,否则,必须承担妨碍行政执法机关依法行政的法律责任。船长作为船舶驾驶和管理的首位责任人,当然也属于法律规定的行政管理相对人的范围。执行海事行政机关的行政决定、行政命令、行政指令来具体实施行政强制措施,是船长履行职责的要求,也是与船长行使其绝对权力相一致的。进一步讲,必要时的行政强制措施,是要通过船长驾驶和管理船舶的绝对权力予以实施和保障的,这种对立统一的辩证关系必须确认。
五、对船长履行安全管理职责的思考与建议
船长作为负责船舶驾驶和管理、对安全管理具有最终决定权的船上最高管理者,不仅要准确理解"绝对权力"的含义,保证海上安全和防污染管理活动符合管理规则的要求,同时要严格执行有关水上交通安全管理的法律、行政法规等规定,依法履行国际公约、国内法规对船长规定的责任和义务,这也是船长正确行使绝对权力的前提。为监督公司安全管理体系有效运行,确保船舶安全管理及活动符合管理规则的要求,使船长正确行使其安全和防污染管理的绝对权力至关重要。要对船长的船舶安全管理活动实施有效监督与控制,特别是对其绝对权力的行使依法严格规范,使之受到法的强制性制约。在维系公共安全、公共利益的重要问题上,谨提以下几点建议。
1、实施安全管理规则的船公司,必须保证所建立的体系文件符合管理规则的要求,特别要符合国际和国内强制性规定及规则的要求,为使船长能够承担其在安全管理体系运行中的责任,公司最高管理者发布给予船长绝对权力声明的同时,必须对船长执行有关国际公约、国家法律法规的责任予以明确,保证安全管理符合性的要求。
2、船公司应不断完善体系文件的相关程序,有针对性地对体系受控人员、特别是对船长加强安全管理规则相关内容的培训,加深体系人员对国际公约、规则、国内法规的理解,确保安全管理及活动符合强制性规定及规则的要求。海事主管部门应加强与公司管理层的交流和沟通,加强对船长、船员有关水上安全管理法规的宣传和教育,为船公司、船长、船员提供有关国际和国内安全管理法规的咨询和指导,切实提高船公司、船长和船员遵章守法的意识。
3、安全管理规则无疑是强制性标准,依据管理规则编写的体系文件应该保证有效地实施和运行。但是公司管理层和船长应充分认识到,实施安全管理体系并不解除公司、公司管理人员、船长、船员遵守国际、国内有关安全和环境保护等法律、法规的责任。在紧急情况下,船长必须执行海事主管机关依法采取的必要的行政强制措施。
4、如果船舶经常发生事故或发生其他可能影响其安全管理体系运行有效性的重大事件,公司应当根据建立的有关程序对安全管理活动和安全管理体系文件进行评价,如安全和防污染管理方面存在严重问题,应对管理体系进行复查。海事主管部门应加强对船公司体系运行的跟踪管理,必要时提请审核发证机构对持有"符合证明"的公司实施附加审核。
5、海事主管部门应加强对船员特别是船长实际操作能力的监督检查,对有明显理由认为船长不能履行安全和防污染管理职责时,应对其保持值班标准的能力进行评估,核查船长的适任能力以及对紧急情况能否作出适当的应急反应,对明显不适任者,可责令其离船培训,使对船员跟踪管理工作有深度、有力度并确有成效。
6、加强对船长行使绝对权力的法律制约。海事行政强制措施作为一种临时性行政行为,不具有处分的法律特征,更不是行政制裁行为,海事主管机关为了公共利益的需要,尤其在紧急情况下,依法对船舶采取行政强制措施,从行政法理上讲,是应立即得以实施的。但按我国现行的海事法律、法规,船舶不执行这种行政强制决定,海事主管机关难以直接或代为强制执行,并对当事方依法进行处罚。这是我国海事立法中的空白,由此造成海事主管机关在实施监督管理的海事执法时,深感"底气不足",管理乏力。根据海上交通安全和海洋环境保护直接影响国家权益、公共利益和公共安全的主要特性,建议上级主管机关结合海事行政执法需要,加强针对海事行政强制方面的立法,尽快制定操作性强的相关法律或规章,并在修改《海上交通安全法》时,明确规定船舶不服从主管机关的行政决定或不执行海事行政强制措施时应承担的法律责任,维护行政强制行为的严肃性和权威性,保证海事行政法律体系的完整性与系统性。这在我国尚未颁布《紧急状态法》和《行政强制法》之前,对于有效地惩戒违法船舶或不依法履行安全管理职责的船舶具有重要的现实意义。
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