中国能源领域的基本格局是“富煤、贫油、少气”，煤炭资源占全国化石能源储量的95%。在地方拉抬GDP的驱动下，全国煤炭产量自2000年以来以每年9%的速度高速增长。2011年全国原煤产量更是达到了创纪录的35.2亿吨。一方面，国内当前的煤炭生产及消费水平都已非常接近全球总量的一半，另外，国际能源署预测2035年前全球煤炭消费增长的一半以上将会来自中国一个国家。
不可否认的是，国内对煤炭大规模的开发和利用不但对改革开放期间国民经济的高速发展功不可没，而且供给充足并且便宜的本土煤炭资源还在很大程度上保障了中国的能源安全。然而，对煤炭规模空前的开采和利用也带来了巨大的环境与社会挑战。例如——
1)煤矿废弃物与地面沉降造成的环境影响存在于中国很多地区；
2)在山西、陕西、内蒙古等主要的煤矿采区存在严重的水资源短缺问题；
3)巨大的安全挑战。自1949年起，中国官方统计表明有超过25万人死于国内大量的矿难事故中；
4)中国交通基础设施尤其是铁路系统的瓶颈效应；
5)很多城市与相邻地区空气质量持续恶化；
6)温室气体减排的压力，这个问题在2006年中国取代美国成为世界最大碳排放国之后显得尤其紧迫。
到了2009年，中国仅仅是燃煤排放产生的二氧化碳就超过了美国全国的碳排放总量。在国内节能减排及国际气候变化谈判的双重压力下，尽快让国内的煤炭生产和消费总量达到峰值早已成为国内决策者和能源领域专家的共识。而“十二五”煤炭行业规划中将全国煤炭产量和消费总量都控制在39亿吨左右的指导性目标的出台，也真实地反映了这一政策议题的紧迫性。
根据国家统计总局的官方数据，中国2010年煤炭产量是32.4亿吨，因此39亿吨的煤炭产量控制目标就相当于要将“十二五”期间全国煤炭产量的年平均增长率限制在3.8%以下。如果假设“十二五”期间全国煤炭生产相对于GDP的弹性系数与“十一五”期间相同，都维持在0.59的水平，那么将煤炭产量增长率限制在3.8%的规划目标就相当于“十二五”期间全国GDP的最高增长率要控制在6.5%左右。
与此形成对比，由于中国2010年煤炭消费总量是31.2亿吨，因此39亿吨的煤炭消费总量控制目标就相当于要将“十二五”期间全国煤炭消费量的年平均增长率限制在4.5%以下。如果假设“十二五”期间全国煤炭消费相对于GDP的弹性系数与“十一五”期间相同，都维持在0.55的水平，那么将煤炭消费增长率限制在4.5%的规划目标就相当于“十二五”期间全国GDP的最高增长率要控制在8.3%左右。
在此前正式发布的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》中，中国政府已经明确提出要将未来5年的全国GDP年均增长速度调低为7%。
由于中国的国民经济增长不仅仅与煤炭的生产与消费相关，如果仅仅是对比6.5%、8.3%和7%这三个数字，那么至少从表面上来看，国内“十二五”煤炭规划中提出的煤炭产量和消费总量控制目标不但是合理的，而且还具有一定的政策弹性。
不过，以上的分析其实忽略了两个非常重要的因素，而这两点却恰恰可能会使“十二五”煤炭规划的总量控制目标产生不可预计的政策影响。
首先来说，虽然中央政府最近出于调整经济结构以及提高经济增长质量的考虑，希望将全国GDP的增长率控制在一个合理的水平。
