7月11日下午，中央全面深化改革委员会第二次会议在北京召开。会上审议通过了《关于推动能耗双控逐步转向碳排放双控的意见》。会议指出，要坚持先立后破，完善能耗双控制度，优化完善调控方式，加强碳排放双控基础能力建设，健全碳排放双控各项配套制度，为建立和实施碳排放双控制度积极创造条件。

这是党中央立足我国发展实际，推动经济社会全面绿色低碳转型作出的重大制度设计。如何理解“推动能耗双控逐步转向碳排放双控”?能耗双控转向碳排放双控有何重要意义?会给新能源发展带来哪些影响呢?

从能耗双控到碳排放双控

国家能源局网站数据显示，能源燃烧是我国目前主要的二氧化碳排放源，占全部二氧化碳排放的88%左右，其中，电力行业排放又占能源行业排放的41%左右。因此，要想实现“双碳”目标，能源燃烧控制是关键。

中国工程院院士郭剑波发表的《双碳目标下电力系统发展及挑战》指出：双碳目标实现非常重要的措施之一是降低单位GDP能耗，降低能耗强度的根本途径是改善产业结构和提高能源效率。也就是说，能耗强度越低，GDP的质量就越高。

“能耗双控是实现‘双碳’目标的重要抓手，但如果不区分各种能源的碳排放特性，在实施过程中可能会影响到正常的生产和生活。”中国能源研究会能源与环境专业委员会秘书长王卫权表示，以企业用能为例，此前一些制造业企业遭遇限产限电，背后是“眉毛胡子一把抓”，无论企业用的是清洁能源还是化石能源，无一例外受到了用能约束。

为此，2021年12月召开的中央经济工作会议提出要科学考核，新增可再生能源和原料用能不纳入能源消费总量控制，从能耗双控向碳排放双控转变。

“在很大程度上，降低能耗也就降低了碳排放。降低了碳排放，能耗也会降低。因此从本质上来说，能耗双控和碳排放双控的根本目标是一致的。”国家发改委能源研究所原所长周大地认为。

既然目标一致，碳排放双控和能耗双控的主要区别是什么呢?

专家解释，能耗双控的重要特点是在能源消费强度约束性指标的基础上，对能源消费总量提出预期要求，并分解落实到各地区，其优势在于执行简便高效，但缺点是不区分用能类型，在限制化石能源使用的同时也限制了可再生能源的发展。

而碳排放双控，控制的是碳排放总量和强度，重点约束化石能源消费总量与强度，可以打破能耗双控对可再生能源利用的约束，在提升能源消费总量的同时有效控制资源与环境双重压力。也就是说，能耗双控向碳排放双控转变更加突出导向性约束力，更加符合化石能源向可再生能源转型的需求。

“能耗双控逐步转向碳排放双控的最大特点，是以后经济发展所需要的能源，使用清洁能源可以放开，而使用化石能源会受到一定限制。因为应对气候变化主要是要控制好温室气体，特别是二氧化碳的排放。经济要发展，必须大力依靠清洁能源，要把能源安全和经济发展以及气候变化有机统一起来。”国家能源局有关负责人表示。

逐渐转向碳排放双控意义重大

专家认为，能耗双控逐步转向碳排放双控，是我国实现“双碳”目标的一项重要举措，意义重大。

来自国家能源局的数据显示，我国能源消费人均水平与发达国家相比还有差距，在今后一个比较长的时期内，我国能源消费还将保持刚性增长。例如，我国人均用能水平仅为G7国家人均用能水平的53%左右。

以上数据表明，目前我国能源消费还有较大增长空间，在能源管理、供应上需要有一定弹性。向碳排放双控转变，恰恰有利于统筹发展和减排，有利于统筹能源安全和转型，今后各地可以更多依靠非化石能源的增长，来满足能源消费合理增长。可以说，这个转变使我国能源消费总量的弹性更大了，碳减排措施的精准性更强了。

从能耗双控转向碳排放双控，还有利于促进可再生能源发展。最初的能耗双控没有区分化石能源和非化石能源，可能会误伤可再生能源开发利用的积极性，影响可再生能源丰沛地区的经济发展质量。政策转向后，地方推动可再生能源发展的积极性会更强、力度更大，控碳更精准。

从经济发展角度来看，向碳排放双控转变，也有助于地方破解重大项目落地能耗指标制约，为经济增长提供更多用能空间。

以南方区域某省为例，国家下达的“十四五”期间能源消费总量增量仅1170万吨标准煤，从该省各地市储备重点用能项目情况看，单个地市的能耗需求都接近1000万吨标准煤，获得增量无法满足重大项目建设需求。而根据新政策，可再生能源丰沛地区可依托新增可再生能源项目，在不增加碳排放的情况下大力发展能耗强度低的优质项目。不产生碳排放的新增用能不纳入能源消费总量控制，能有效增强能源消费总量管理弹性，为经济发展腾出更多用能空间。

从能耗双控转向碳排放双控，还有一个突出变化，即原料用能不纳入能源消费总量控制，这对相关产业高质量发展具有积极意义。

原料用能，指用作原材料的能源消费，即能源产品不作为燃料、动力使用，而作为生产非能源产品的原料、材料使用。原料用能消费较多的石化、化工产业及下游纺织、医药、新能源、新材料等产业，在工业体系中的作用非常突出，是保障产业链供应链安全的重要支撑。我国正处于建设制造强国的关键时期，未来将稳步推动“减油增化”、加快发展高端化工新材料产业，原料用能不纳入能源消费总量考核，将更好地保障石化化工等重要项目合理用能需求，为产业结构转型升级赋能。

“‘十三五’期间，我国非化石能源消费增量在能源消费增量中的占比为40%左右。随着政策转向以及大型风电光伏基地、水电、核电等开发建设，预计‘十四五’期间，我国非化石能源消费增量在能源消费增量中的占比将达到60%左右，转型发展的力度将更大，进程会更快。”国家能源局发展规划司有关负责人表示。

统筹协调推进政策转向

推动能耗双控逐步转向碳排放双控，具体该怎么实施?

专家指出，碳排放核算是摸清碳排放家底、科学推进碳排放双控的基础，因此应首先着力构建统一规范的碳排放统计核算体系。

据介绍，目前我国已初步建立了碳排放核算体系，但在碳排放核算方法和标准、碳监测标准和规范、碳监管体制和机制等方面仍然存在一些问题。例如，我国现有碳排放核算工作存在标准边界模糊、基础数据薄弱、核算方法严重滞后等现实问题，这是实现“双碳”目标的障碍，也是影响能耗双控转向碳排放双控的重要因素。

因此，政府应该加强碳排放双控的顶层政策设计，出台总体科学方法和基础工作的指导性文件，强化方法、标准和规范的科学性、公平性、公开性和可行性，鼓励行业和地方制定具体的实施方案。在此基础上，逐步建立碳账户和绿色责任账户，形成包括碳减排、其他污染防治、生态修复和经济增长等要素在内的各级政府、企业和个人的绿色责任账户，确定各个主体的减排责任。

在碳排放双控政策的实施过程中，还应积极总结能耗双控政策的有关经验。

具体来说，应尽快科学准确地梳理和厘清各地碳排放的“家底”情况。有了基础数据以后，再出台具体控制政策，确定碳总量和碳强度目标，不要采取“一刀切”式的“碳控”措施，避免对部分行业造成过大冲击。

“当前全国碳市场参与主体和交易品种单一，参与主体仅限于发电行业重点排放单位。同行业间的约束相同、操作方式相近，所受政策影响大体一致，在相同政策条件下交易相对集中。”有专家表示，“目前碳排放配额分配以免费分配为主，供应相对充足，影响了碳市场交易的价格和流动性，造成碳排放权价格整体偏低且具有波动性，难以对企业减排形成有效激励。”

因此，应加强碳市场配额制度研究，合理评估现有配额发放制度的松紧尺度，在考虑企业履约、减排成本的前提下，适时收紧免费额度，引入配额拍卖制度。还要建立绿电与碳排放权联动体系、碳税与碳交易联动的碳定价政策机制以及国际碳关税互认机制等。

在碳排放双控政策的推进过程中，各级政府还应该充分利用市场手段，尤其是应该逐步扩大全国碳市场的行业覆盖范围，让更多的行业进入碳市场交易。

“我国未来应该重点完善现有碳市场体系，增加行业覆盖范围，在碳市场中应逐步纳入石化、建材、钢铁等具有较大减排潜力的重点行业，并且逐步将金融工具纳入碳市场，深化市场机制实现降碳目标。”专家建议。