8月28日，国家发改委网站发布《关于建立健全煤炭最低库存和最高库存制度的指导意见（试行）》（下称《指导意见》）和《煤炭最低库存和最高库存制度考核办法（试行）》公开征求意见的公告，向社会公开征求意见。
《指导意见》提出，煤炭生产企业应遵循以下原则进行储煤：设有储煤厂的煤矿，当动力煤价格处于绿色区域时，应保持不低于5天设计产量的最低储煤量；当动力煤价格出现大幅下跌超出绿色区域下限时，煤矿应保持不低于7天设计产量的最低储煤量；当动力煤价格出现大幅上涨超出绿色区域上限时，煤矿储煤量可不高于3天设计产量。不设储煤厂的煤矿，应根据《煤炭工业矿井设计规范》有关规定，保持装车仓最大设计储煤量。对于煤炭经营企业，从事原煤、配煤及洗选、型煤加工产品经销等活动的煤炭经营企业，最低库存原则上不低于上一年度3天的日常经营量。当市场供不应求、动力煤价格出现大幅上涨超出绿色区域上限时，煤炭经营企业最高库存原则上不超过上一年度月均经营量。该指导意见也对重点消费企业的存煤要求提出了细化指导。
除量化指标外，该《指导意见》也对最低库存和最高库存的适用情形做了区分：一是当市场供不应求，价格大幅上涨至红色区域时，加强对煤炭生产、经营、消费企业最高库存情况的监督检查，防止囤积惜售，加剧供应紧张状况。在此期间，可不考核生产和经营企业最低库存，鼓励各方加大资源投放，以满足市场需求。二是当市场供过于求，价格大幅下跌至红色区域时，加强对煤炭生产、经营、消费企业最低库存情况的监督检查，防止企业少存煤甚至不存煤，影响安全生产稳定运行。期间，可不考核最高库存，鼓励企业多存煤，以促进市场供需平衡。三是其他情形均对最低库存和最高库存进行考核。
行业特征鲜明 政策体系多管齐下
回顾2016年以来我国的煤炭调控政策，基本可以划分为三个大类：一是煤炭产能调控政策；二是保供稳价政策；三是涉煤环保政策。三方面政策的目标各有侧重，但孤立的看待三类政策是不客观的，也无助于顺应政策导向，实现市场与行业的均衡发展。挖掘政策体系的内在关联，首先应明确对煤炭行业的几个基本认识：
1、煤炭是我国的主体能源。我国煤炭消费占能源消费总量的六成以上，这决定了煤炭在我国的地位不仅是能源，也不仅是重要能源，而是主体和支柱能源。这一地位赋予了煤炭生产与消费极大的刚性，因此煤炭价格自然表现为缺乏弹性，极易受天气、自然灾害等因素干扰而出现大幅波动。
2、我国煤炭物流链条绵长。我国煤炭供需分布相对集中但跨多个行政区，“西煤东运“、北煤南运”的空间运输格局业已形成，路/港/航多环节中转、多次交易、时间周期长早已是煤炭物流与贸易业务的常态化特征。绵长的物流过程给中国煤市注入了相当大的不确定性，使得市场机制在中国煤炭市场运行中的作用显著受限，如同绳子与车，用绳子拉车成效明显，但用绳子推车往往难以奏效。
3、煤炭价格要体现资源的稀缺性。煤炭既是我国的主体能源也是非可再生能源，具有内在的稀缺性。煤炭价格不仅应体现生产成本，更应该体现资源成本以及环保成本，这也是国民经济升级的内在要求。
4、煤炭的交易重心在物流枢纽。我国的煤炭贸易重心在枢纽港口，这不仅符合国际贸易惯例，也是国内煤炭物流现状决定的：为了在绵长的物流链条与能源安全之间取得均衡，交易重心必须同时靠近供需双方。
时势呼唤 库存制度应运而生
基于对行业基本特征的认识，容易得出以下结论：
1、产能调整是多层次动态过程。煤炭供需错配会导致国民经济不能承受之重。煤炭供需都是动态运行的，但两者之间并不同步，供需之间的总量错配、空间错配、时间错配都难以避免。产能的形成与固定资产投资高度相关，因此需要较长的周期且过程难以把控。简言之，煤炭供需产能可以被调整，但反应时滞会很长，产能政策只能作为长期目标取向，其出台需要具备高度预见性、政策目标需要精确量化、政策保障落实要强力，同时还要避免因为产能调整惯性“矫枉过正”使得政策效果与政策目标出现偏离。因此，产能调整必定要经历“政策调整-市场反复修正”的过程，需要建立包括“预备投放产能-在产产能-预备退出产能”的多层次的产能体系，而建立这一体系，恰恰需要一个反映供需均衡的指标与触发条件，煤炭库存制度对于各方调整产能利用率都至关重要。
2、长协是市场机制的表现形式。煤炭的主体能源地位赋予了其两种属性：既有保证能源安全的战略属性，也有活跃市场的商品属性。对两种属性进行适度区分存在必要性。电力行业是煤炭消费的主体也是能源安全的关键，对电力行业而言，中短期价格调整的压力无法通过调整耗煤量化解，成本负担只能被动消化，这是市场机制制约能源安全的重要原因。从这个角度看，煤电联动、煤电长协与煤电一体化本质都是为了满足战略安全需求、化解风险，为煤炭市场平稳运行提供环境与空间。
但作为统一市场，长协与现货不可能完全割裂，现实情况常常是“非此即彼”：市场供需总是被短期的价差引导，集中偏向长协或过度涌向现货。而库存制度可以起到“连通器”作用，库存既是供需沉淀也是价值沉淀，能在更大跨度上平衡长协与现货的价格关系，维持两者市场占比相对均衡，避免“天平”过度偏向某一边。
3、库存是因变量更是自变量。煤炭库存能够增强行业弹性，库存的本质是供需的余量，库存既是供应也是需求，煤炭价格在库存充裕时对供需变动的反应都是不敏感的，因此库存具备相对中性。库存能够起到供需缓冲器与价格自动稳定器的作用，通过向供给或需求的转化，弥合供需缺口，实现对价格的平抑与纠偏。作为容差，库存能够反映总量错配；能够修复空间错配；能够屏蔽时间错配。当修复空间、时间错配时，库存是因变量（这正是最高库存与最低库存制度的直接取向），当反映总量错配时，库存更是一个自变量，能够为政策调控提供最有效的依据（比单纯调整供应或需求更为有效）。
3、煤价是参考，但不应是目标。受供需动态调整及物价因素等影响，煤炭的均衡价格不是唯一的，“稳价格”应优先强调价格的变动率。“去产能、保供应、稳价格”是内在一致的，三者之间是“长期、中期、短期”的关系，也是“宏观-中观-微观”的关系：保供应是去产能的前提条件；价格稳定是保供应的显性指标；去产能与稳价格之间必须靠供需协调来沟通。因此，衡量煤炭市场运行可以参考煤价，但不宜将价格作为稳定市场的目标，保供应才是政策的发力点，而库存管理正是摸清需求、界定过剩产能的最关键一环。
政策大会师 调控链条合龙
综合前述，完整的行业调控链条正呼之欲出，此前的产能、价格、环保政策都已成为节点，而库存制度能将其串联起来，促成调控链条合龙：完善多层次的产能调控政策，通过库存制度引入“产能利用率”沟通产量，通过产量与需求量匹配保障供应，实现价格的稳定，同时全面贯穿推进环保要求。
1、库存与价格政策之间选对时机。最高库存与最低库存制度的推行需要选对价格时机。库存的建立既不是人为创造需求也非人为创造供给，库存的建立需要在市场相对均衡期顺势完成。煤炭的供应最终来源于卖方，对供应方的库存要求容易实现（控制产量与销售，满足自我需求）；而对需求方而言，库存属于叠加额外需求，最终还是会表现为增量采购，如何化解逼仓风险至关重要。
2、库存与产能政策之间相辅相成。能源行业的产能调整周期长，且产能调控规模难以一次性确认。库存制度的建立为产能渐进式调控提供了基础与缓冲，产能政策也为库存制度的持续运行提供了可能。
3、库存与环保政策之间相互促进。煤炭物流时效性较强，库存制度的建立有助于环保政策的细化落实，同时环保政策也对库存技术和体系提出了更高的要求。
库存制度打通市场任督二脉 第三方大有作为
可以预见的是，若库存制度付诸实施，将促使煤炭市场的“任督”二脉更为通畅：“任脉”向下，库存制度能够沟通产能与供应，解决供需调整滞后的缺陷；“督脉”向上，库存制度能够稳定市场预期，避免恐慌性心理带来的追涨杀跌。
同时，库存制度的建立也为第三方服务机构提供了更为广阔的空间。在价格与库存数量均有指导目标的背景下，有责任的行业服务机构可以配合库存政策取向，强化利用中转枢纽的位置优势，结合融入套保与金融服务，开展多层次的库存管理业务，形成第三方储备力量，放大库存的中性，化解防范逼仓风险，与供需贸易企业共同承担起稳定市场运行、促进行业平稳发展的重任。
