改革开放以来，中国经济发展取得了举世瞩目的成就。随着工业化和城市化进程的加快，作为主要能源来源的煤炭、石油和天然气等化石能源载体由于过度开采和消耗而日益枯竭。能源问题已经成为制约中国经济和社会发展的重要因素。未来，中国将面临日益严峻的能源安全问题。大力发展新能源，不仅可以减少对石化能源的依赖和温室气体排放，还有助于推动我国经济发展方式转变，提高经济社会发展质量。

一、加快新能源开发利用的紧迫性和必要性

(一)常规资源相对不足，油气资源对外依存度不断提高。在中国的能源消费结构中，煤炭以其低廉的成本成为最重要的能源。虽然中国目前的煤炭储量位居世界第三，但人均拥有量并不多。2009年，中国首次成为煤炭进口国。而且由于煤炭的高污染性，国际社会正在逐步用油气资源替代煤炭。

中国油气资源匮乏，人均石油可采储量(2.59吨)仅为世界(23.68吨)的11%，而人均天然气可采储量(1100立方米)为世界(2.58万立方米)的4%。中国是世界第六大石油生产国和第二大石油消费国。2007年原油产量18666万吨，石油消费量37073万吨。近年来，中国石油消费的增长大大超过了石油产量的增长。1991-2007年17年间，石油消费年均增速高达7.14%，而石油产量年均增速仅为1.78%，导致石油进口和对外依存度大幅上升。从国内情况看，1985年以来的20多年，中国石油需求每年增长6%以上。在加入WTO之前，2001年，中国的石油进口依存度仅为30%。到2002年，中国石油需求的增量约占同期世界石油消费增量的2/3。2003年进口石油9114万吨，超过日本成为世界第二大石油消费国。2008年，石油(包括原油、成品油、液化石油气和其他石油产品)净进口20067万吨，占国内石油消费量的49.8%，比2007年提高1.4个百分点。2009年，中国石油消费的进口依存度达到52%，中国原油对外依存度首次突破50%的国际警戒线，天然气对外依存度也达到12%，呈逐年上升趋势。

(2)后哥本哈根时代中国面临的“节能减排”压力加大。随着中国经济总量的增加，其在世界能源消费中的份额逐渐增加，中国二氧化碳排放的份额也显著增加。中国的二氧化碳排放比例长期高于中国在世界上的能源消耗比例，能源消耗对环境的破坏也长期高于世界平均水平。

以煤炭为主的能源消费结构是中国碳浓度(每消耗一吨能源的碳排放量)高的直接原因。目前，中国的单位能源产出和单位GDP二氧化碳排放量高于世界平均水平，甚至高于经合组织国家。2004年，中国成为世界第二大二氧化碳排放国，占全球二氧化碳排放总量的17%。其中，煤炭燃烧产生的二氧化碳占中国二氧化碳排放总量的82.4%。美国能源部预测，从2003年到2030年，中国的二氧化碳排放量将增加4.2%，居世界首位。2030年，中国将占全球二氧化碳排放总量的24.5%。近年来，随着中国经济的快速增长，煤炭消费的比重一直在上升。根据英国石油公司的统计(BP，2007)，在2006年全球煤炭消费增长中，中国占全球新增煤炭消费的72%。在这种特殊的能源消费结构下，中国的能源战略面临着一个困境:继续依赖煤炭消费可以在一定程度上缓解石油进口的压力，但会带来严重的污染问题，这些污染和环境破坏正在成为全球关注的焦点。目前，由于国际经济发展的大趋势是发展低碳经济，中国面临的国际压力越来越大。2009年12月在丹麦哥本哈根举行的气候大会未能取得预期效果，还被欧美指责为中国不够努力。西方的指责固然不符合事实，但另一方面也说明了中国承受的巨大压力。如果中国增加石油和天然气的利用，由于国内储量和产量有限，将不得不依赖更多的进口，从而增加能源的对外依存度，危及国家经济安全。因此，为了降低煤炭消费比重，为经济发展提供有效的能源保障，除了提高能源利用效率外，大力发展新能源，增加常规能源的替代能源是必然选择。

(3)新能源的外部性和产业特性需要国家政策的支持。

新能源也叫非常规能源。它是指除传统能源以外的各种形式的能源，即刚刚开始开发利用或正在积极研究并有待推广的能源，包括可再生能源和包括太阳能、地热能、风能、海洋能、生物质能在内的核能。与煤炭、石油、天然气等不可再生能源相比，新能源是清洁能源，对环境无害或危害极大，资源分布广泛，适合就地开发利用。

新能源产业具有明显的正外部效应。作为一种有利于国民经济和社会可持续发展的新型能源，对提高国民经济的能源安全程度、保护生态、清洁环境具有重要意义。所以，在一定程度上，我们可以把新能源产业看作是一个具有一定公益特征的产业，这是一方面；另一方面，新能源在我国目前的发展阶段是“朝阳产业”，但同时又是“婴儿产业”，具有发展时间长、科技含量高、投资风险大、能源密度低、资源分散等产业特征。它不可能通过完全的市场竞争而迅速发展壮大。迫切需要通过政府干预建立包括公共财政在内的政策支持体系，以确保其健康发展。

二、发达国家财政政策支持新能源发展的经验

为了应对日益严重的常规能源枯竭、气候和环境问题，各国都把大规模开发利用可再生能源作为能源战略的重要组成部分。据国际能源署不完全统计，截至2005年底，已有50多个国家制定了鼓励发展可再生能源的政策，43个国家制定了国家可再生能源发展目标，30多个国家为发展可再生能源提供了直接财政补贴或其他优惠措施，32个国家推出了可再生能源。

(A)欧盟的能源研究和发展计划

欧盟已经成为世界第二大能源消费国。早在2007年，欧盟委员会就提出了欧盟能源一揽子计划。根据计划，到2022年，温室气体排放在1990年的基础上至少减少20%，可再生能源在能源消费总量中的比例提高到20%，煤炭、石油、天然气等一次性能源的消费量减少20%，并愿与其他发达国家一道，将减排目标提高到30%。国际金融危机后，欧盟委员会宣布制定了发展“环境友好型经济”的中期计划。欧盟将在2009年至2013年的五年内筹集总额为1050亿欧元的资金，建设具有国际水平和全球竞争力的“绿色产业”。2008年11月23日，法国总统宣布成立200亿欧元的“战略投资基金”。荷兰的经济刺激计划还包括对可持续能源产业的投资和支持。

(二)日本的新能源政策

日本是一个石油、煤炭、天然气等主要能源资源短缺的国家，能源自给率只有4%左右。日本99.7%的石油、97.7%的煤炭和96.6%的天然气依赖进口。上世纪两次石油危机后，日本政府和企业意识到发展新能源的重要性，于1993年提出了旨在开发利用新能源的“新阳光计划”，每年拨款约362亿日元用于新能源技术的开发。2006年5月，日本经济产业省编制了以能源安全为核心的新国家能源战略。其要点包括:到2030年，石油依存度从目前的50%降低到40%或更低。正因如此，新能源及其发展应被置于国家安全的高度。立法应该优先，政府应该主导新能源技术的研发。所有由国家、相关企业和

(三)美国新能源政策

为了应对金融危机导致的经济衰退，奥巴马选择了能源产业作为美国经济振兴的核心，能源改革成为美国经济振兴的主力军。奥巴马新复兴计划的核心是培育新技术和新产业，尤其是新能源。短期来看，发展新能源可以创造就业机会，摆脱经济危机；从中长期来看，可以重新确立美国的竞争优势，占领后石油时代的经济制高点。

为了支持新能源的开发和利用，美国政府采取了一系列有效的政策和措施。1978年的《能源税法》规定，购买太阳能和风力发电设备的房屋所有者支付的最初2000美元的30%和随后8000美元的20%可以从当年支付的所得税中扣除；对于太阳能、风能、地热和潮汐发电技术，总投资的25%可以从现行联邦所得税中扣除。1992年的能源政策法案规定了生产税减免和可再生能源生产补贴。2009年2月15日，美国总统奥巴马签署了总额为7870亿美元的《美国复苏与再投资法案》，其中新能源是重点产业，主要包括发展高效电池、智能电网、碳捕集与封存、可再生能源等。

三，金融政策支持新能源开发利用的对策建议

新能源作为中国能源战略的重要组成部分，在满足能源需求、改善能源结构、减少环境污染和促进经济发展方面发挥着重要作用。但总体上看，我国新能源发展还处于初步阶段，制约新能源开发利用的瓶颈还有很多。主要有:缺乏完善的促进新能源发展的法律法规和政策支持体系，缺乏战略性的新能源发展规划，缺乏支持新能源发展的政策支持体系；新能源科研滞后，技术创新薄弱；资金短缺，融资能力弱；新能源产业化、商业化程度低。针对这些问题，我们必须采取相应的对策来促进新能源的发展。

(1)建立新能源发展专项基金。

新能源作为低水平发展阶段的弱势产业，成本高、投资风险大、融资难。通过对高收入、重污染的石油、煤炭行业适当增加税收，设立新能源专项基金，支持新能源技术的研发和推广，是非常必要的。政府应重点支持太阳能、风能、生物能、潮汐能等新能源开发项目。、一般投资者不愿投资、仅靠市场机制难以有效运作的项目，在这些项目形成产业化、商业化的竞争条件后逐步退出，以充分发挥市场和企业在新能源产业投融资活动中的基础性和主体性作用，促进其持续健康发展。

(2)通过调整财政支出结构，加大对新能源的投入。

1 .纳入公共预算支持范围的直接投资。鉴于新能源产业的公益性特点，中央政府应对新能源的研发进行补贴。例如，“九五”期间，科技部投入约6000万元发展可再生能源。“十五”期间，包括科技攻关、863计划和973计划，为可再生能源的发展提供了大量的资金支持。在今后的预算结构调整中，应从政策和资金上加大对可再生能源产业的投入。财政可以直接投入到新能源相关的教育培训中，培养支持新能源发展的专业人才。

2.明确金融支持新能源的方向和重点。就中国的实际情况而言，支持的重点和方向应该是R&D和新能源技术和产品的规模化生产。此外，由于中国农村地区可再生能源丰富，发展农村新能源也是国家能源发展战略的组成部分。发展农村新能源有助于调整农村产业结构，改善农村生产生活环境，拓宽农村就业渠道，增加农民收入。以新农村建设为契机，国家财政将加大对新农村能源建设的支持力度。

3.完善新能源财政补贴政策。一是继续实施用户补贴，充分发挥消费对扩大市场规模和进一步促进生产的引领作用。比如国家财政补贴新能源汽车用户。据中国广播网2009年11月11日报道，日前，个人购买新能源补贴政策在地方层面破冰。先是重庆宣布新能源汽车车主将获得财政补贴，随后上海也提出明年新能源汽车免费上牌。二是改进投资补贴方式，将投资补贴与新能源企业经营状况相结合，激励企业进一步提高技术、降低成本。

(三)进一步落实税收优惠政策。

对于新能源行业，税控力度很大。为了获得技术领先优势，企业必须投入大量资金进行科研，这对于新兴产业来说无疑是一种负担。政府应通过税收优惠措施鼓励企业进行科学研究和技术改造。

1.企业所得税。第一，对新能源产业设定免税期和低税率；二是增加损失补偿年限，使用加速折旧。三是设立投资信贷。考虑企业购买并在生产过程中实际使用的可再生能源专用设备，设备投资的10%可在企业当年应缴纳的所得税中抵扣。

2.税收抵免。如果创业投资机构股东持有原始认购股或现金增资股两年以上，且创业投资机构投资新能源产业的资金额超过其对外投资总额的70%，建议允许投资者将其投资额的20%从投资者应缴纳的所得税总额中扣除。

3.增值税。一是降低可再生能源行业企业增值税税率，对可再生能源产品实行与小水电相同的6%增值税税率；二是在增值税转型之前，可以考虑给予可再生能源企业生产设备即时退税、全额退税或部分退税的增值税优惠。

4.完善关税政策。为鼓励国内资金投资可再生能源产业，对利用国内资金从国外进口用于可再生能源生产的设备，免征关税和进口环节增值税，确保内外资企业同等待遇。

(四)通过政府采购支持新能源发展。

在新能源产业发展初期，应加大市场开发力度，将技术经济性较好、节能效益显著的新能源应用产品纳入政府采购范围，建立政府推动的市场需求，拉动新能源产业投资需求。2002年，为利用可再生能源解决偏远地区居民用电问题，中央政府启动了向农村输电工程，极大地拓展了太阳能光伏发电市场，促进了太阳能产业的快速发展。再比如，政府采购对新能源汽车市场的拉动作用很大。与此同时，地方各级政府也在采取各种政策措施支持新能源发展，如加大新能源汽车政府采购力度，鼓励和支持国有企业等企事业单位和个人购买和使用新能源汽车。此外，将加强新能源汽车充电站、加氢站等配套设施的规划建设，对通过融资从事新能源汽车动力电池租赁业务的企业发生的贷款利息给予一定贴息支持。这些措施无疑将对新能源汽车市场起到极大的刺激作用。(本文是“十一五”国家科技支撑计划重点项目“国际重大资源形势评价与预测技术发展”(项目批准号2006BAC18B05)研究成果的一部分)。)