摘要：矿产资源开发利用方案的编制和审查一直是矿业权管理工作的一项重要内容，它不仅是采矿权审批登记的前提条件，也在保护和合理开发利用矿产资源方面发挥着积极的导引作用。然而，目前在开发利用方案的编制中也存在一些问题，矿山企业重视程度不够、编写单位业务水平有待提升、没有明确定位、承载内容过多等。因此，主管部门应明确矿产资源开发利用方案的定位，适当简化环境保护、水土保持、土地复垦和安全生产等章节，并对矿产资源开发利用方案的编制内容和审查大纲进行修改完善，进一步规范和明确编制内容与审查要求。

关键词:矿产资源；发展计划；编译；检查

1 .矿产资源开发利用规划的编制和开发

合理开发利用矿产资源不仅是采矿权申请人的目标，也是有关行政主管部门实施矿产资源管理的重要任务。矿产资源开发利用规划的编制和审查是保证矿产资源保护和合理利用的重要前提。作为采矿权招标的前提条件，最初主要体现在有资质的单位编制并经有关主管部门批准的矿山建设项目可行性研究报告和矿山设计中。1986年颁布实施的《矿产资源法》确立了矿产资源勘查、开采的审批登记制度，规定将批准的矿山设计或者开采方案作为设立矿山企业和取得采矿权的重要条件。1987年4月，国务院颁布实施《全民所有制矿山企业采矿登记管理暂行办法》，规定开办矿山企业，申请采矿权，应当提交矿山建设项目可行性研究报告。1994年3月《矿产资源法实施细则》对不同主体申请开采矿产资源应提交的材料作了具体规定:开办国有矿山企业，应提交矿山建设项目可行性研究报告和矿山设计；开办集体矿山企业或者个体矿山企业，应当提交与所建矿山规模相适应，符合国家产业政策和技术规范的可行性研究报告、矿山设计或者开采方案；申请个体采矿时，还应提交经批准的采矿计划。矿山设计和开采方案的审查是矿业权登记管理机关审查的核心内容，直接影响矿山企业的经济效益和资源环境效益。中华人民共和国成立后，各矿业主管部门逐步制定和完善了设计规范和规章制度。改革开放以来，我国把矿山开拓方案设计前的技术经济可行性研究和论证列为矿山设计前必须进行的基本建设程序。这一措施对提高矿山设计水平，促进开发利用的经济效益和资源环境效益具有重要意义。1998年2月，国务院颁布实施《矿产资源开采登记管理办法》(国务院令第241号)，明确规定采矿权申请人在申请采矿许可证时，应向登记机关提交矿产资源开发利用方案。1999年4月，为适应1998年国务院机构改革后矿产资源行政管理职能的变化，国土资源部下发了《关于加强矿产资源开发利用规划审查工作的通知》(国办发〔1999〕98号)，规定将按照矿产资源开发利用规划编制内容和矿产资源开发利用规划审查大纲编制和审查的开发利用规划作为矿业权出让的必要和重要程序。开发利用方案纳入矿山可行性研究报告或矿山设计的，不应影响采矿登记机关对开发利用方案的专项审查。此后，原矿山建设项目可行性研究报告和矿山设计逐步被有资质单位编制并经相关行业协会组织专家评审的矿产资源开发利用方案所取代。在过去的20年里，采矿业的经济形势发生了巨大的变化。随着矿业管理市场化改革的不断推进，包括开发利用方案在内的矿业权管理编制和审查工作日益暴露出与矿业市场经济发展不相适应、亟待调整和完善的问题。

2.矿产资源开发利用规划编制的基本要求

《关于加强矿产资源开发利用方案审查工作的通知》(国土资发〔1999〕98号)作为矿产资源开发利用方案编制和审查的主要依据，要求各级地质矿产管理机关在受理采矿权申请时，加强对开发利用方案的审查，确保开发利用方案编制的规范性和审查的质量。发展规划的主要目的是从源头上严格控制资源的利用，使矿产资源的开发利用遵循科学、合理、有效的原则，坚持可持续发展战略，最大限度地为国家经济建设发挥资源效益。也是矿产资源主管部门对矿山企业进行监督管理的重要参考[1]。但在实践中，一些矿山企业对开发利用方案的编制不够重视，给设计单位的时间短、经费少，导致设计单位没有足够的时间和精力充分研究地质报告和做现场踏勘，从而影响开发利用方案的编制质量[2]。只是为了应付采矿权的竞标，不能起到应有的作为矿山建设开发依据的作用，往往在取得采矿权后重新编制矿山建设项目的可行性研究报告和矿山设计方案。开发方案应根据地勘单位提交并经审查备案的地质报告进行编制，保证矿产资源储量、品位和分布特征的准确性。在编制中，要正确把握重点，在确保安全和注重环保的前提下，科学合理地确定采矿回收率、采矿贫化率、选矿回收率等指标[3]。同时要注意区分地质报告提交的资源储量、设计利用的资源储量和可采储量，区分国家出资勘查探明的资源储量和矿山企业利用自有资金取得的资源储量，因为它们对有偿处置的要求不同[4]。在估算资源储量时，也要着重单独计算氧化矿，地质勘探报告的评价也要有针对性。应该尽量从开发建设的角度来谈意见和建议，而不是仅仅引用地质报告评价中的意见[5]。在编制方案时，最重要的是杜绝流于形式的思想，认真对待，在地质资料和实测情况的基础上，根据矿山的实际情况进行编制，确定适合实际情况的设计规模，提高方案的专业性，以指导矿山生产[6]。虽然我国矿产资源主管部门在不同时期对申请者提交的相关报告或方案要求不同，但审查的目标和重点基本一致，如具有工业价值的共生、伴生矿产资源能否综合开发和循环利用；暂时无法获得的矿产，是否得到有效保护等。

3 .矿产资源开发利用规划编制中存在的问题

3.1矿山企业对它重视不够

制定矿产资源开发利用规划的初衷是指导和督促矿山企业按照科学、合理、有效的原则更好地开发利用矿产资源，对环境影响评价报告、安全预评价报告等后续相关报告的编制起到宏观指导作用。然而，在实践中，许多矿山企业并没有对开发利用方案给予足够的重视。有些企业直接把可行性研究报告当作矿产资源开发利用计划。实际上，两个方案在矿山建设方案确定、选矿、安全、经济等方面的要求基本一致，但在资源储量利用、产品方向论证等方面，后者高于前者。还有的企业只把矿产资源开发利用方案作为办理采矿许可证的重要条件，草草编审。在随后的矿山设计和实际开采过程中，并不按照开发利用方案的内容进行工作，甚至有些内容相差较大，导致开发利用方案的编制违背了初衷。在实践中，尤其是在监督管理的过程中，企业自身变得被动。

3.2写作单位的业务水平有待提高。

《关于加强矿产资源开发利用方案审查工作的通知》(国土资发〔1999〕98号)明确规定了矿产资源开发利用方案编制资质，要求必须由国家批准的具有矿山设计资质的单位或省(区、市)地质矿产主管部门认可的具有设计能力的单位编制。2015年，国务院发布《关于第一批清理规范89项国务院部门行政审批中介服务事项的决定》(国发〔2015〕58号)，规定申请人可以根据需要自行编制开发利用方案，也可以委托相关机构编制。审批部门不得以任何形式要求申请人委托特定中介机构提供服务。明确了企业本身是开发利用规划编制主体的原则，不再要求编制资质，主要是为了把编制规划的服务留给市场。虽然降低了准入门槛，但由于这项工作专业性很强，没有资质的单位往往很难保证编制方案的质量。此外，编制单位和人员的专业能力和经验水平参差不齐，甚至在实践中经过多次修改，也容易产生不理想的结果，这让评审专家和主管部门很恼火。

3.3携带过多内容

现行的矿产资源开发利用规划包含了矿山环境影响报告书、水土保持方案、土地复垦方案、矿山安全设计等报告材料中的必备内容，实际上承载了太多的任务。企业在申请采矿许可证时，已向自然资源主管部门提交了环境影响评价报告、环境保护部门的批复、土地复垦方案和自然资源主管部门的审核意见，以及矿山地质保护和环境治理恢复方案和自然资源主管部门的审核意见等由专门机构编制和审核的材料。这些专业报告在内容和深度上远远超过矿产资源开发利用规划的相关章节。在实际工作中，一些地方行政主管部门以开发利用方案中的相关内容为依据，如环保部门以开发利用方案中的环境影响内容作为环境评价的依据；安全部门将开发利用方案中的矿井安全内容作为安全评价的工作依据。但这些内容并不是开发利用规划中的重点内容，只是为了服务于资源的合理开发利用而编写的，其深度和广度都不足以成为上述工作的基础。

4.规范和完善矿产资源开发利用规划编制的对策建议

矿产资源属于国家所有，矿产资源开发利用计划审查是自然资源管理部门监督管理矿业开发和矿业秩序的重要手段，也是提高我国矿产资源开发水平的重要内容之一。编制矿产资源开发利用规划的目的是加强矿产资源开发利用的前期管理，控制矿产资源开发利用的源头，使矿产资源开发利用工作遵循科学、合理、有效的原则有序进行，使矿产资源得到充分、高效的开发，避免粗放开采和选择性开采造成的资源浪费，确保未开发的矿产资源得到合理保护，达到资源集约和节约利用的目的。因此，主管部门应进一步加强对开发利用计划的审查和管理。1)明确矿产资源开发利用规划的定位。矿山企业要重视矿产资源开发利用计划的编制，严格规范开发利用计划的审查标准。矿产资源开发利用方案的根本目的是提高资源利用率，实现矿产资源效益最大化，避免资源浪费，重点是论证资源储量利用和矿产品方向。它应起指导作用，不仅是自然资源管理部门审查其资源开发利用合理性的主要依据，也是指导可行性研究报告和矿山设计的依据。2)根据国务院关于取消矿产资源开发利用规划编制单位资质的要求，建议修订完善矿产资源开发利用规划编制内容和审查大纲，进一步规范和明确编制内容和审查要求，提高规划编制的指导性、可操作性和针对性，加强后续审查中的前期把关。 并对不符合要求的方案提出明确的修改意见，使修改完善达到基本条件后再提交审查。 3)申请矿山建设过程中，土地复垦、矿山地质环境保护与恢复方案、环境影响报告书、水土保持方案等相关材料。应按要求提交，并由相应的管理部门进行审核。因此，建议对矿产资源开发利用规划中的环境保护、水土保持、土地复垦、安全生产等章节进行适当简化，主要是与有关部门的审批要求保持必要的衔接。

作者:郭丽娜、许淑萍、孔宁董孝芳、严新、薛轩单位:中国石油天然气股份有限公司长庆油田分公司第六采油厂自然资源部油气资源战略研究中心