改革开放以来，中国经济长期保持快速持续增长态势。其中，煤炭能源发挥了重要的基础性作用，为中国经济发展提供了70%以上的能源。但由于成本的缺失，我国煤炭资源价格扭曲明显，资源价值长期没有得到充分补偿。在经济增长的背后，煤炭资源浪费、环境污染等问题日益突出，对经济社会的可持续发展提出了严峻挑战。要走出这一困境，必须进行改革和制度创新，实行煤炭资源补偿，妥善解决煤炭资源成本不足问题，合理开发利用煤炭资源。
一.概述
矿产资源补偿是从社会角度看矿产资源的生产和再生产，从企业内部角度看的成本补偿。从社会再生产的角度，矿产资源价值构成的理论研究主要从三个方面展开:一是资源地租理论。根据这一理论，矿产资源的价值表现为来自资源所有权的矿产资源租金，矿产资源租金反映了矿产资源的价值，即矿产资源的使用价值& ldquo国家所有权垄断& rdquo其形式包括征收矿产资源使用费、资源税等。二是资源枯竭论。根据这一理论，矿产资源具有枯竭性，即不可再生性。基于这一理论，要求解决资源开发利用过程中矿产资源的枯竭补偿问题，即解决代际之间的资源分配和利益分享问题。三是外部性理论。矿产资源具有准公共物品的属性，其外部性是外部经济性和外部不经济性。基于这一理论，在资源开发利用中应解决外部经济区对外部不经济区的补偿问题。三种理论各有侧重，因此具有一定的互补性。从这些理论出发，在确定特定资源的价值时。既要从所有权的角度考虑由于所有者对资源的独占地位而从资源的开发利用中获得的收益，同时又要考虑资源的稀缺性补偿和消除外部不经济的成本因素。从企业成本补偿的角度看，目前西方会计界的观点是，矿产资源成本应包括四大类:取得成本、勘探成本、开发成本和生产成本。20世纪90年代初，我国有学者从大循环成本理论的角度研究了自然资源成本的构成，将其分为五类:生成成本、再生成本、恢复成本(或环境成本)、替代成本和服务成本(或生态成本)。煤炭是不可再生的自然资源，存量有限，在经济意义上是稀缺的。虽然属于非共享资源，但矿产资源开发利用的潜在共享特性和外部性是资源配置市场失灵的原因。政府宏观调控是纠正市场失灵的重要手段。只有全面认识矿产资源开发利用的成本，建立完善的煤炭生产价格形成机制，以完善的市场为导向，通过政府的合理控制特别是公共财政政策有效配置煤炭资源，才能实现煤炭资源的合理利用、环境保护和改善以及社会的可持续发展。
二。目前，中国的煤炭资源开发和税收政策
中国煤炭资源的配置和价值补偿经历了从计划配置、无偿使用到市场配置、政府管制和有偿使用的曲折转变。到目前为止，这种转变仍在进行中。
(一)我国煤炭资源开发利用中存在的问题
中国目前是世界上最大的煤炭生产国和消费国，2004年煤炭产量为19.56亿吨。煤炭资源在中国能源政策中占据十分关键的地位，有效支撑了国民经济的持续快速发展。根据相关数据预测。即使我国政府采取积极稳妥的替代能源政策。到2050年，我国煤炭在能源消费结构中的占比将超过40%。可见，在未来很长一段时间内，煤炭仍将是中国能源的支柱产业。但是，目前我国煤炭资源开发利用还存在一些突出问题，亟待解决。
1.不合理的资源分配
据了解，目前中国共有各类煤矿28000多处，其中国有大型煤矿2000多处，乡镇和个体小煤矿26000多处，是世界煤矿总数的7倍多。中小煤矿企业太多，资源配置不合理，利用效率低，浪费大。
2.安全生产问题严重。
我国煤矿安全生产问题比较突出，煤矿企业特别是中小煤矿企业安全生产意识薄弱，煤矿企业在安全投入上有历史欠账。百万吨死亡率很高。
3.环境污染和生态破坏问题突出。
目前，我国煤矿塌陷面积已达40万公顷，矸石堆积面积1.6万公顷。煤炭开采对地表水和地下水造成严重破坏，每年排放矿井水22亿立方米，选煤废水4000万吨。中国90%的二氧化硫排放和70%的颗粒物排放是由燃煤造成的，这导致中国30%的国土面积受到酸雨的影响。
(二)我国现行煤炭资源税政策及其存在的问题
按照国际惯例。煤炭资源税费制度以政府收费为主，通过收取具有政府收费性质的矿区使用费，辅之以准费租金和进场费(分红)来调节煤炭资源的配置和补偿。在我国，税费并存，共同调控，即征收资源税，同时征收资源补偿费、矿区使用费、探矿权采矿权价款和具有收费性质的探矿权采矿权使用费。
1.中国现行煤炭资源税政策
与欧美国家简单的煤炭资源税体系相比，我国的煤炭资源税体系相对复杂。
(1)煤炭资源税。煤炭资源税属于从量税，现行税率为0.3-5元/吨。作为国家煤炭资源的所有者，经营应税煤炭产品的企业和个人。无论其性质、规模、开采条件、矿产丰度如何，都应征收资源税，以满足煤炭资源的价值补偿要求。目前资源税已经成为我国资源价值补偿制度的重要组成部分。
(2)煤炭资源补偿费。资源补偿费从价计征，计征依据是煤炭产品销售收入。收集标准因资源类型而异。在我国，煤炭资源补偿费的征收主体是采矿权人，征收对象是脱离自然禀赋的煤炭产品。但是，一些有利于节约和保护环境的领域，如从废石中回收煤炭产品，可以免缴资源补偿费。从我国资源补偿费的性质和使用方向来看，资源补偿费具有明显的资源枯竭补偿性质，体现了资源的经济价值和资源代际价值补偿的要求。
(3)煤炭资源探矿权、采矿权的价格。煤炭探矿权价款是指国家将其投资形成的探矿权转让给探矿权人后，向探矿权人收取的价款。煤炭矿业权价款是指国家将其自行投资勘查形成的矿业权转让给矿业权人。按规定向采矿权人收取的价款。
(四)煤炭资源探矿权、采矿权使用费。该费用是煤炭资源勘查开采领域最基本的特许权费用，是采矿权人为取得相应特许权而向所有人支付的特许权费用。其本质是矿区土地租金，是对矿产资源价值补偿的一部分。收取两费的目的有二:一是避免闲置矿区土地闲置；二是在一定程度上可以弥补资源补偿标准低的不足，减少资源开发过程中的负外部性。
(5)环境治理恢复保证金和安全生产费用。安全生产费用应符合& ldquo企业所有，政府监管，确保需要。使用规范& rdquo管理的原则，致力于改善企业的安全生产条件。提取煤矿企业环境治理修复保证金的主要精神是，政府在对煤矿环境和生态修复进行评估后，按照基本恢复矿山环境和生态功能的原则，提出具体的修复目标和要求，要求煤炭企业每年按照煤炭销售收入的一定比例垫付煤矿环境治理修复保证金。计入企业成本，根据& ldquo企业所有，政府监管。专项资金& rdquo原则上缴入地方财政指定的银行账户，专款专用。专门用于矿山环境治理和生态修复。
(6)污水收费系统。2003年颁布的《排污费征收使用管理条例》规定，新增排污费包括排污费、废气费、固体废物和危险废物费、超标噪声费。与过去相比，新的排污收费制度根据排污者排放污染物的种类、数量和污染当量进行评估，并提高了征收标准。
2.我国现行资源税政策存在的问题
(1)相关资源税标准过低。比如排污费，虽然从2003年开始收费就提高了。但不足以弥补目前的治污成本，更不用说过去的环境污染问题，部分污染源仍未纳入排污费征收范围。煤炭资源税标准低，一是造成国家煤炭资源所有权得不到充分补偿，国家财政收入流失；二是资源税费不能反映煤炭资源的真实价值，其经济杠杆作用无法充分发挥。第三，煤炭企业资源性产品成本结构缺失导致煤炭价格偏低。推动企业低成本扩张，造成严重隐性亏损；第四，企业和个人获得采矿权的经济成本太低，导致资源开发领域中小企业太多，资源分割严重。影响资源利用的整体效率。
(2)资源税制度存在缺陷。如煤炭资源的价格体系，“ldquo双轨制& rdquo问题依然严重。据统计，全国约15万个矿业权中，只有2万个左右是通过市场机制获得的。此外，探矿权采矿权评估体系建设的滞后也影响了探矿权采矿权价值的实现。
(3)一些重要的税费政策缺失。一是国家煤炭资源储备体系没有建立，影响能源和经济安全；二是平衡资源输出和输入地区利益的转移支付制度没有建立，不利于消除资源开发的外部影响。
(三)现行资源税政策与煤炭开发中存在的问题的相关性
受现行资源税费制度缺陷的影响，目前我国煤炭企业的成本构成有一个突出的& ldquo不完全成本& rdquo特点，煤炭资源价格中与资源价值补偿相关的成本计提不足。主要表现在两个方面:一是直接赔偿相关的费用计提不足。如果价格体系的缺陷很明显，采矿权的取得仍然存在& ldquo双轨制& rdquo矿业权一级市场招拍挂制度在现实中并不理想。企业或个人取得采矿权的进入成本低，对煤炭资源价值的直接补偿在制度上无法得到充分保障。二是资源价值的消耗补偿和环境补偿不足。因为我国煤炭资源税费中与煤炭资源消耗补偿、环境补偿相关的煤炭资源补偿费、资源税、排污费等等不仅标准低。而且还有煤炭资源补偿费、排污费等一些严重的问题，征收困难，征收不到位。提取环境治理修复保证金制度是2006年以后才建立的，目前还处于试点阶段。所有这些因素导致与资源消耗补偿和环境价值补偿相关的成本准备不足。这反映在煤炭资源的成本构成上，必然反映在资源成本构成的缺失上。此外，国家对动力煤价格的控制抑制了这部分资源的需求上升，煤炭资源价格形成机制扭曲。
可见，我国煤炭资源开发利用领域存在的问题，如环境问题、安全问题、资源配置问题等。，都可以从税费政策缺陷导致的资源性产品成本定价体系不完整中找到其内在原因。
三、煤炭成本不足分析
改革开放以来。随着我国资源困境和环境问题的日益加剧，在煤炭资源价值理论、煤炭资源枯竭理论和外部性理论的影响下，煤炭价值补偿越来越受到关注。
(一)目前我国实体煤炭企业的成本构成
我国煤炭资源企业的成本构成主要包括三类:第一类是向国家缴纳的各种资源税费。包括资源税和资源补偿费、探矿权和采矿权价款、矿区使用费和排污费等。，其中资源税和资源补偿费、特许权使用费主要属于使用者成本，探矿权、采矿权价款属于直接成本，排污费属于外部成本。第二类是各种专项资金，如维修费、保证金等。第三类是企业的各种生产经营成本，包括各种原材料支出、勘探费、电费、折旧基金、人工工资、福利费等。
(二)完全成本理念下的煤炭企业成本
所谓& ldquo完全成本& rdquo它是在资源价值理论的支持下，为充分补偿资源的使用和消耗而建立的具有现实指导意义的资源产品成本概念。对于资源型企业，其资源产品& ldquo完全成本& rdquo它应该包括三个部分:一是直接成本，即资源勘探、开采和加工过程中发生的直接支出。比如我国现有资源税体系中的勘探开采成本(对应两种价格)和人工成本就属于这部分。二是资源枯竭补偿成本(代际成本)，也可称为使用者成本，主要是对资源价值的直接补偿，如矿区的地租。第三，外部性成本(环境补偿成本)主要用于补偿和消除资源开采造成的环境破坏。以下是& ldquo完全成本& rdquo为了支持这一概念，探索煤炭企业应有的完整成本结构。
1.煤炭用户的成本
煤炭资源使用者的成本实际上是对煤炭资源枯竭的补偿，在国外主要表现为特许权使用费，在国内主要包括资源税、矿产资源补偿费和矿权补偿费。
2.煤炭生产的直接成本
直接成本是指煤炭资源勘探和生产过程中消耗的各种生产要素的成本。可以分为两部分:一部分是煤炭资源勘探投入的人力、物力、财力；第二，采煤成本。
(1)煤炭资源勘探费。中国新增煤炭资源的勘探调查和必要的详细调查费用应由政府承担。详细调查和罚款调查费用由采矿权人承担。资源勘探的成本差异很大。根据经验，我国煤炭资源详查和精查的平均成本为每吨煤1元左右。按照40%的资源回收率计算，每吨煤的资源勘探成本约为2.5元。
(2)矿业权的勘查(开采)价格。长期以来，我国煤炭成本并未包含煤炭开采权价格。由于已取得采矿权& ldquo双轨制& rdquo存在，到目前为止大多数企业并没有实际付出代价。
(3)煤炭生产企业工资成本。煤炭是高风险、劳动密集型行业。煤炭生产企业的工资成本应包括矿工的各种劳动报酬和劳动保障:一是煤矿工人、技术工人和专业技术人员的工资；二是煤矿工人艰苦岗位津贴，如煤矿津贴、午餐和夜班费等。第三，煤矿企业应当承担国家规定的煤矿职工社会保险费用。
3.外部成本
外部成本主要指保护和治理矿区的环境成本f(包括煤矿转产和安全生产成本)。可分为环境预防成本和环境损失成本。环境保护费用是指在煤炭生产前或生产过程中，为实现一定的环境资源保护目标，制定和实施环境保护措施，建设和运行环境保护工程设施所发生的费用。环境损失成本是指环境破坏和资源枯竭造成的企业内部损失和外部损失。煤炭环境成本具有突出的行业特征。目前，从煤炭环境成本的构成范围来看，环境成本补偿不足。结合煤炭再生产与生态环境的关系以及煤炭环境成本的特点，有必要提高煤炭环境成本。
四。煤炭资源成本补偿的政策建议
煤炭作为国家战略资源，和石油、天然气、水、土地一样，很难完全由市场定价。要加强政府对资源配置的宏观调控，促进煤炭资源的合理开发、节约利用和可持续利用，推进资源节约型、环境友好型社会建设。
(一)建设煤炭企业的全部成本
构建企业全成本，逐步建立以全成本为基础、市场为导向、供需双方协商定价、政府宏观调控的煤炭价格形成机制，实现资源合理开发、价值充分补偿、环境有效保护和安全有序生产，是必然选择。
1.完善成本核算体系。
影响煤炭企业成本的常规项目主要有材料、工资、福利费、电费、折旧、矿山工程基金、大修理基金、地面塌陷补偿费、排污费、维修基金、财务费用、管理费用、销售费用、资源税等。，而且费用很不全，有很大缺陷。因此，有必要改善目前煤炭企业的成本结构。建立企业完整的成本体系，使包括外部成本在内的各种成本渗透到煤炭价格中，将煤炭开采取得矿权的成本、恢复生态环境的成本、安全生产的成本、资源枯竭后的退出成本纳入企业成本核算范围。通过外部成本的内部化，将社会成本转化为企业成本。逐步建立以完全成本为基础，以市场为导向，供需双方协商定价，政府进行宏观调控的煤炭价格形成机制。
2.充分补偿煤炭资源的价值。
(1)提高部分资源税标准。适当提高煤炭资源补偿费费率，探索建立煤炭资源补偿费浮动费率制度，充分体现国家对资源资产的收益权。适当提高探矿权采矿权使用费收费标准，完善探矿权采矿权使用费逐年递增机制。提高资源税税额，将资源税由销售额改为储备量。
(2)改革煤炭资源税制度。参照国际惯例，可以建立以特许权使用费为核心的资源税费体系:一是& ldquo煤炭资源补偿费& rdquo、& ldquo矿区使用费& rdquo还有& ldquo资源税& rdquo统一收取特许权使用费，并将特许权使用费费率从目前的平均1.18%适当提高到8%左右。第二是& ldquo探矿权价格& rdquo将其名称更改为& ldquo采矿权出让金& rdquo。要通过招拍挂等市场方式实现探矿权、采矿权的价值，防止人为降低准入门槛。第三是& ldquo探矿权采矿权使用费& rdquo将其名称更改为& ldquo矿地租& rdquo。& ldquo探矿权采矿权使用费& rdquo这相当于最低版税。无论是否进行勘查活动，只要拥有采矿权，就应该征收，避免采矿权人闲置。
3.加强外部性治理成本的提取。
(1)完善排污收费制度。首先，立法定义了污染物& ldquo总量控制& rdquo的原则。尽快引入煤炭污染物& ldquo总量控制& rdquo《实施办法》和配套政策明确规定了煤炭排放总量控制的目标、总量设计、调查检测、总量分配和适用程序。二是实施排污权有偿获取制度改革。可以通过招标、拍卖或政府定价的方式进行支付，形成排污权的一级市场。对二级市场的排污权交易范围和交易方式做出明确规定，保证二级市场排污权交易的正常进行。建立企业减排激励机制，从资金、税收、技术等方面支持主动减排、主动出售排污权的企业。第三，逐步提高现行排污费，扩大收费范围。确保污染者必须付费。严重污染者必须支付更多费用。改变违法成本低于守法或治理成本的问题，鼓励企业参与排污权交易。
(2)建立合理的环境治理成本分担机制。政府、企业和社会应尽快合理分担环境成本，建立矿区环境和生态修复机制，推进彻底治理。符合& ldquo谁投资谁受益& rdquo原则上通过市场机制多渠道融资引入社会资本，允许社会投资者分享治理后的土地使用权等权益，换取相关环境治理和修复资金。不属于煤矿企业职责或者煤矿企业无力承担环境治理的问题，由政府根据财力逐步解决。
(3)调整资源税政策。一是加快煤炭增值税改革，尽快将煤炭生产增值税转为消费增值税；二是开征或提高高耗煤、高污染产品的消费税税目和税率，降低煤炭资源消耗和污染排放水平；三是改革资源税制度。可变税是从价税。同时，提高资源税标准，抵制煤炭资源的粗放开发利用；第四，完善出口退税政策和关税政策，降低或取消煤炭出口退税优惠；第五，鼓励煤炭企业回收废气，废物和废料。增值税的减免。
(4)完善安全生产投入长效机制。一是要加大安全费用提取力度，规范安全费用使用。根据& ldquo企业责任和政府支持& rdquo原则，完善地方政府和企业共同加大煤矿安全投入的机制，建立煤矿安全生产设施长效投入机制，建立稳定的安全保障资金渠道。二是提高煤矿伤亡赔偿标准，建立规范的工伤保险制度。三是加强工伤保险制度建设。国家应加强相关法律法规的制定。建立更加规范的工伤保险制度，企业必须为职工提供及时、足额的工伤保险。第四，要建立和完善企业安全生产风险抵押金制度。政府安全生产管理部门可以向从事煤炭生产的企业先行收取费用，并提交财政监督。事故发生后，将用于抢险救灾和善后处理。
(5)建立衰老煤矿企业的资本制度。加快实施资源枯竭、扭亏无望的国有大中型煤矿关闭破产政策。为从政策上支持这些企业实现产业顺利转移，妥善解决关闭破产煤矿遗留问题，建议设立老煤矿企业转产专项资金。
(六)建立煤炭资源产地补偿机制。首先是征收矿业城市补偿费。建立煤炭资源产地横向补偿机制。二是设立国家生态补偿基金，建立煤炭资源产地垂直补偿机制。同时，还可以在国家财政转移支付项目中增加生态补偿项目，建立有利于生态保护和建设的财政转移支付制度，对煤炭资源丰富地区和经济落后地区因保护环境暂时不开采煤炭资源而影响区域经济发展进行补偿。
(2)改善煤炭企业的外部环境。
在市场经济条件下，煤炭资源的配置及其价格形成必须以市场调节为基础，良好的市场环境是通过市场机制实现煤炭资源真实价值发现及其充分补偿的必要条件。
1.逐步解决煤价& ldquo双轨制& rdquo问题
加快推进煤电价格联动改革，协调两个行业的利益分配关系，逐步解决煤价& ldquo双轨制& rdquo问题是实现煤炭价格的统一运行，让煤炭价格充分反映其全部成本。可以考虑设置5年左右的改革过渡期，对过渡期内价格水平影响较大的用煤大户(如火电企业)给予扶持措施，帮助其缓解煤价上涨带来的成本压力。同时可以考虑用财政补贴政策直接补贴相关弱势群体，保证改革的顺利进行。
2.完善煤炭资源产权转让机制
(1)明晰煤炭资源的产权关系。按照政企分开的原则，可以建立起与市场经济相适应的投资者所有权与企业法人财产权相分离，煤炭资源勘查投资者、煤炭资源勘查企业法人和采矿生产经营法人的产权制度，这种产权可以得到法律的明确保障。
(2)完善煤炭资源产权交易的二级市场。从煤炭资源产权交易的形式来看，煤炭资源产权交易市场由一级市场和二级市场组成。煤炭资源具有明显的准公共产品属性，必须引入煤炭资源使用权通过市场竞争有偿取得的产权安排制度。煤炭资源产权一级市场必须由国家垄断。在严格市场准入的前提下，煤炭资源应以招标拍卖方式出让，推进煤炭资源产权市场化。对于煤炭资源产权交易二级市场，要严格规范探矿权、采矿权转让、出租、抵押等市场交易规则和程序；明确探矿权采矿权市场退出机制:明确探矿权采矿权人的权利和义务；规范对探矿权采矿权市场中介服务机构的管理。
3.加强小煤矿管理
根据我国小煤矿的特点，应采取以下措施:一是严厉打击非法开采，防止关闭矿井死灰复燃；二是年生产能力3万吨以下(含3万吨)和布局不合理、不具备安全生产条件的矿井要限期关闭；三是提高准入条件，严格控制新建、改扩建矿井的规模和数量。在采取上述行政措施的同时，为配合小煤矿关闭和资源整合，要研究制定相应的财税经济政策予以引导；一是要完善相应的退费和退款制度；二是根据核定的矿井生产能力，对关闭的合法小煤矿给予适当的财政补贴；三是要结合实际，研究制定转产扶持、结构调整、就业培训、困难补助等经济政策和鼓励政策；第四是通过& ldquo新合并& rdquo还有& ldquo合并& rdquo并鼓励符合条件的社会资本参与煤矿收购整合。
4.加大财政对勘探的投入。
为满足国民经济可持续发展对煤炭资源的需求，应建立和完善煤炭勘查基金(周转金)制度。初期资金主要来源于中央财政，包括中央财政预算内安排的支出、国家矿业权有偿出让收入、中央矿山企业和地勘单位缴纳的探矿权采矿权价款折算后的股权、股权变现和分红收入。基金成立后。要逐步引导地方政府和社会资金投资，风险共担、收益共享，形成滚动发展的良性投资机制。煤炭勘查基金应主要用于支持国家和地方政府加大煤炭资源预调查、普查和必要的详查力度，从根本上解决煤炭勘查投入与煤炭勘查开发需求之间的矛盾。
5.制定促进和鼓励煤炭资源节约的财政政策。
一是制定鼓励煤炭开发技术创新的财税政策。根据中国煤炭资源的特点。中央政府可考虑设立国家煤炭重大基础技术研究专项。同时，鼓励煤炭企业参与，对企业R&D投资给予贴息。二是创新节能政策和制度，鼓励用煤企业节能降耗，降低单位产值能耗。三是财政税费支持措施，鼓励企业采用先进技术开采建筑物、铁路、水体下煤层和极薄煤层，通过免征资源补偿费和资源税，以及减免企业所得税等方式予以鼓励。四是研究制定煤制油、醇、醚等替代燃料生产和使用的财税优惠政策，鼓励煤炭深加工转化。五是加强煤炭资源综合利用，推进循环经济建设。六是结合税费等财政和行政手段，建立严格的煤炭资源利用监管制度，对煤炭企业煤炭资源回采率实行年度核查和动态监管。第七，根据国家资源开发战略，建立国家煤炭矿产储备制度，储备部分探明的煤炭储量，不开采以备将来之需。国家通过转移支付等方式对保留地进行财政补贴。
