摘要：建设项目压覆矿产资源管理法律制度是《矿产资源法》及其相关法律文件确立的一项重要制度。目前这项法律制度实施成效显著，但是这项法律制度本身在完整性、可操作性、衔接性方面都不同程度地存在问题。为探讨上述制度实施中存在的问题并加以克服，通过系统梳理建设项目压覆矿产资源管理法律制度的立法沿革，根据矿政管理实际的需要，提出了增强该制度完整性、可操作性和衔接性的具体建议，以提升矿产资源综合保障能力，保障建设工程项目的正常进行。
关键词:建设项目覆盖矿产资源法律制度评价
1立法演变
我国建设项目矿产资源管理法律制度以《矿产资源法》为核心，以相关规范性文件的规定为支撑。
1.1矿产资源法和煤炭法的规定
《矿产资源法》从法律上确立了上覆重要矿床的管理制度，是储量上覆管理的最高法律依据。《矿产资源法》第三十三条规定，建设单位在建设具体项目前，需要向省级地质矿产主管部门了解拟建区域内矿产资源的开采和分布情况，在覆盖重要矿床前，必须经国务院授权的部门批准。《矿产资源法实施细则》第三十五条也对拟建项目与重要矿床开采发生矛盾时的解决办法进行了界定，规定国务院有关主管部门或者省级人民政府应当先提出解决方案，征求国务院地质矿产主管部门的意见，再报国务院规划行政主管部门决定。《煤炭法》规定了建设项目覆盖煤炭资源的管理，这与《矿产资源法》的立法意图基本一致，只是结合了煤炭资源开采的特点，其规定更侧重于约束和规范地面生产建设活动。《煤炭法》第四十九条规定，需经煤矿企业同意，任何单位和个人在依法取得土地使用权的有效期内，可以在该土地上修建建筑物、构筑物。《煤炭法》第51条要求& ldquo煤矿矿区范围内需要修建公共工程或者其他工程的，有关单位应当事先与煤矿企业协商，达成协议后方可施工& rdquo。
1.2国土资源部规范性文件的规定
国土资发[2000]386号和国土资发[2010]137号是专门规定建设项目应当涵盖矿产资源管理的两个规范性文件。《关于规范建设项目上覆矿产资源审批的通知》(国土资发〔2000〕386号)规定了如何界定重叠矿产资源和重要矿产资源的审批，以及重叠矿产资源的补偿；《关于进一步做好建设项目压覆重要矿产资源审批管理工作的通知》(国土资发〔2010〕137号)要求进一步严格管理范围，明确管理分工，规范审批要求，强化审批管理，并规定要做好与土地管理的衔接。除了这两个文件，《关于进一步改进建设用地审批工作提高审批效率的通知》(国土资发〔2012〕77号)还对覆盖矿产资源进行了规定，明确要求提高建设用地覆盖重要矿产资源的审查要求，加强建设项目覆盖矿产资源管理与土地管理的衔接。
2法律制度评价
在实践中，各级国土资源行政主管部门充分认识到矿产资源管理的重要性，认真执行建设项目矿产资源管理的相关法律文件，其中河北、山西、吉林、江苏、山东、河南、四川、重庆等省(市)结合本省实际制定了具体实施办法。河北、河南、湖南、贵州等省的矿产资源空信息库为施工单位的查询提供了便利条件，既维护了矿主的利益，减少了纠纷，又提高了工作效率。随着国土资源管理部门审批权限的调整，各省提出回避措施，减少矿产资源不堪重负的情况。建设项目所涵盖的矿产资源法律制度的实施，对保障建设项目的顺利进行，维护国家和矿业权人的合法权益发挥了重要作用[3-4]。但这一法律体系本身在完备性、可操作性、衔接性等方面都不同程度存在问题，仍有空需要进一步完善。
2.1系统的完整性
2.1.1上覆不重要矿床管理规定不完善。
法律对上覆不重要矿床的审批缺乏明确规定。虽然覆盖非重要矿床不会对矿产资源的保护和合理利用产生严重影响，但这也是矿产管理的一项重要工作，而且& ldquo重要矿产资源& rdquo这个概念本身比较模糊，一些非重要矿产资源的重叠不仅涉及建设项目能否顺利开工，还涉及采矿权人合法权益的保护，影响很大。《矿产资源法》第三十三条规定，覆盖重要矿床必须经国务院授权的部门批准，而覆盖非重要矿床仅在2000年的部规范性文件《关于规范建设项目覆盖矿产资源审批的通知》中规定由县级以上地质矿产主管部门审批并报省级国土资源主管部门批准。但不同省份对压覆非重要矿产资源的管理规定不同，有的省份取消了压覆非重要矿产资源的审批；一些省份在地方性法规中确立了审批管理，如河南省《矿产资源法实施条例& ldquo应附地质矿产管理部门对建设项目压矿情况的审查意见& rdquo，山东省《矿产资源法实施办法》中规定& ldquo应附地质矿产行政主管部门的意见& rdquo；但在一些省份，地方性法规中并没有关于审批压倒性非重要矿产资源的规定，只有省政府的法律文件或省国土资源厅下发的文件规定了压倒性非重要矿产资源的审批。
2.1.2缺乏法律责任规定。
目前所有的法律文件都没有对建设单位未按规定进行上覆矿产资源储量审批登记应承担何种法律责任作出相应的规定。法律责任可以保证法律义务的履行，纠正违反法律义务的行为。对于违反消极义务法律规定的行为，应同时规定相应的法律责任，否则法律义务的规定就流于形式，得不到很好的落实。
2.1.3准备金计提复核没有明确的法律依据。
实践中，建设项目推翻已设定矿业权的矿产资源储量或推翻未设定矿业权的矿产资源储量，需要进行审查备案，审查备案严格按照《矿产资源储量评审认定办法》(国土资发〔1999〕205号)等文件规定的程序进行[5-6]。覆岩储量审核备案的目的是为后续补偿提供依据，但实际上矿产资源覆岩储量审核没有明确的法律依据。《矿产资源储量评审认定办法》(国土资发〔1999〕205号)是目前矿产资源储量评审备案的主要法律依据。《办法》第五条前四项直接列出了需要评估的四类矿产资源储量，但不直接包括上覆矿产资源储量报告。第五条第五项或第六项为一般规定，包括& ldquo矿区矿产资源储量发生较大变化，需要重新评估已查明的矿产资源储量& rdquo或者& ldquo国土资源部认为需要审核认定的其他情况下的矿产资源储量& rdquo但不能从这两条规定中直接、明确地推导出覆盖层储量需要审核备案。规范建设项目矿产资源审批的两个规范性文件国土资发[2000]386号和国土资发[2010]137号也没有明确规定矿产资源储量重叠报告要进行审查。国土资发[2010]137号仅规定:& ldquo确需覆盖重要矿产资源的，建设单位应当按照相关工程建设规范确定建设项目覆盖重要矿产资源的范围，并委托具有相应地质勘查资质的单位编制建设项目覆盖重要矿产资源评估报告。& rdquo《关于矿产资源储量登记的通知》(国土资发〔2004〕35号)规定，覆盖层储量经审查备案后方可填写登记簿，覆盖层储量需要审查备案的要求混杂在关于覆盖层储量登记的规范性文件中，法律依据仍然薄弱。鉴于矿产资源储量评估对摸清家底、认清资源状况的重要性，这一法律依据的缺失导致矿产资源储量评估管理法律依据不足，已不适应现状和管理需要。
2.2系统的可操作性
超载矿产资源管理法律制度建设的可操作性不够强，主要表现在两个方面:一方面，现有法律对超载矿产资源的补偿范围没有明确的标准。国土资发〔2010〕137号文件规定的补充范围包括超负荷开采矿产资源所涉及的价款和勘查投入、已建开采设施投入和相应设施搬迁等直接损失，未提及是否补偿间接损失。值得注意的是，国土资发[2010]137号文件发布后，部分省份出台了《超负荷矿产资源评估补偿管理规定& ldquo企业经营亏损& rdquo也纳入赔偿范围。实践中，矿业权人与建设单位不能就超载达成补偿协议的主要原因是双方对补偿范围的争议。采矿权被矿产压垮造成的损失不言而喻，自然，人们想要更多的补偿；另外，建设单位在报批时需要提供与矿业权人签订的补偿协议，使得矿业权人在整个补偿工作中占据主动地位。所以会出现矿业权人漫天要价，矿业权人和施工单位无法达成一致的情况。对上覆矿产有争议的，由采矿权人和建设单位协商解决。如果不能达成共识，也可以通过司法程序解决。但一旦进入司法程序，由于司法程序耗时较长，建设项目的进度会受到影响。另一方面，目前也缺乏相关的技术规定来界定是否重叠。根据国土资发[2010]137号文，建设项目与勘查区块或矿区的重叠面积虽不影响矿产资源的正常勘查开采，但不视为重叠矿产资源。但在实际工作中，建设项目重叠区域是否影响矿产资源正常勘查开采的认定缺乏相关技术规定，具有随意性。
2.3系统的衔接
2.3.1法律文件之间的衔接不畅。
地方规范性文件与国土资源部规范性文件在重要矿产资源范围上有冲突的。根据国土资发[2010]137号文件，重要矿产资源包括《矿产资源开采登记管理办法》附录中所列的34种矿产，以及省级国土资源行政主管部门确定的本行政区域优势矿种和稀缺矿种。但在一些省份，重要矿产资源范围的确定与上述规定存在差异。如《山东省国土资源厅关于重要矿产资源上覆的管理办法》规定，重要矿产资源限于《矿产资源开采登记管理办法》附录所列除锡、锑以外的其他32种矿种，以及本省优势矿种和稀缺矿种。锡、锑是保护性开采的重要矿种，也属于《矿产资源开采登记管理办法》附录所列的34种矿种。这种将锡、锑列为非重要矿产资源的做法，明显不符合国土资发〔2010〕137号文件的规定。
2.3.2与土地管理的联系不够紧密。
目前上覆矿产资源审批管理与建设项目用地预审审批衔接不紧密。在实践中，仍有一些项目在立项前没有经过核实和论证就获得批准，这导致了与矿产资源审批的不协调冲突。2012年，国土资源部下发《关于进一步改进建设用地审批工作提高审批效率的通知》，提出了改进土地利用覆盖的重要矿产资源审查工作的要求。这一规定虽然可以在一定程度上协调上覆储备与建设项目用地审批之间的矛盾，但规定的具体内容存在先天不足，不符合法律逻辑。《通知》规定，建设单位与矿业权人签订意向协议后，建设单位在完成补偿协议、办理登记手续前，可以取得用地批文。虽然建设单位与矿业权人签订了意向性协议，但并不一定意味着可以达成补偿协议，可以办理登记手续。这也与国土资源部国土资发[2010]137号文件规定的受理用地申请前应提交未探明重要矿产资源证明或重要矿产资源储量登记材料的要求不符。
3完善法律体系的建议
3.1增强系统的完整性
3.1.1明确上覆非重要矿产资源的管理。
完善上覆不重要矿床管理的首要任务是明确是否应进行行政审批。以非审批方式进行管理的，要完善后续管理的具体措施和程序；仍由行政审批管理的，要根据行政许可设定机关的要求，在相应的法律文件中规定越权审批非重要矿产资源。根据《行政许可法》的规定，法律、行政法规、国务院决定、地方性法规和省、自治区、直辖市人民政府规章在各自的权限内可以设定行政许可，其他规范性文件无权设定行政许可。目前规定非重要矿产资源审批的国土资发[2000]386号，不是具有行政许可设定权的规范性文件，至少需要在国务院法律文件、行政法规、地方性法规等相应层级中予以规定。
3.1.2增加法律责任的规定
项目建设前，确定确需覆盖矿产资源的，必须先取得国土资源主管部门对覆盖矿产资源的批准文件，否则不得覆盖。建设单位未经国土资源管理部门批准进行建设的，其行为构成对采矿权人的侵权，应当承担因重叠给采矿权人造成的全部损失。补偿范围应包括但不限于所涉采矿权的经济价值。
3.1.3明确准备金计提审查和备案的法律依据。
我部《矿产资源储量评审认定办法》(国土资发〔1999〕205号)及相关规范性文件中没有明确规定矿产资源储量重叠报告需要进行评审，这在一定程度上影响了矿产资源储量评审备案制度的合法性、衔接性和完整性。因此，有必要明确重叠储量评估和备案管理的法律依据。鉴于部门规章的效力级别高于规范性文件，应至少在部门规章层面明确规定储量叠加报告应当审查备案，为矿产资源储量叠加审查备案提供充分的法律依据。
3.2增强系统的可操作性。
3.2.1界定超负荷矿产资源的补偿范围。
从本质上讲，侵占矿产资源的行为应当是平等民事主体之间的侵权行为，其赔偿范围自然应当受到侵权责任法的调整。该法第19条规定:& ldquo侵犯他人财产的，按照损失发生时的市场价格或者以其他方式计算财产损失。& rdquo可见，《侵权责任法》只规定了赔偿财产损失，法定赔偿项目不包括& ldquo经营亏损& rdquo。因此，对负担过重的矿产资源的法律赔偿范围应限于直接损失。& ldquo经营亏损& rdquo可以属于协议赔偿的范围。
3.2.2制定界定上覆矿产资源的技术规定。
覆盖层矿产资源的界定涉及相关工业指标、移动角度、保护矿柱边界、覆盖层深度、开采空区域边界的确定，是一项技术性很强的工作。因此，有关部门应牵头组织技术专家制定具体的技术规定，对上覆矿产资源进行界定，为确定建设项目上覆区域是否影响矿产资源政策勘查开采提供明确指导。
3.3增强系统的凝聚力
一方面，要了解重要矿产资源审批是否是建设项目用地审批的前置环节，加强国土资源部规范性文件之间的衔接，加强与土地管理法规的衔接。从管理的实际需要和逻辑顺序来看，重要矿产资源审批设立建设项目用地前置审批环节是合理的，既能保护矿业权人的利益，又能保证建设项目后期建设的正常进行。另一方面，进一步明确重要矿产资源的范围，加强地方规范性文件与国土资源部规范性文件的衔接。重要矿产资源的范围以国土资源部规范性文件的规定为准，地方规范性文件要主动符合上级规范性文件的规定。
作者:李海亭单位:中国地质大学(北京)地球科学与资源学院中国国土资源经济研究所
