摘要：十九大报告指出，“建设生态文明是中华民族永续发展的千年大计”，实施自然资源资产审计是推进我国生态文明建设的重要举措，矿产资源资产审计是自然资源资产审计的重要组成部分。本文首先界定了矿产资源资产审计的概念、主体、内容和对象;其次，详细分析了现阶段我国矿产资源资产审计存在的问题，最后，提出了相应的完善矿产资源资产审计的建议。

关键词:矿产资源资产；采矿权；审计

一.导言

在《审计署2008-2012年审计工作发展规划》中，审计署明确指出要实施资源环境审计，并阐述了未来五年矿产资源审计的重点。2016年，国务院通过了《全国矿产资源规划(2016-2022年)》，指出了到2022年矿产资源勘查、开发、管理和保护的发展方向。因此，矿产资源审计越来越受到国家的重视。我国许多省市都开展了矿产资源资产审计试点工作。如2014年3月，审计署南京办事处赴山西省开展矿产资源资产专项审计；2014年12月，国家审计署在济南完成审计工作，发表《矿产资源资产离任审计初步研究》一文；2016年10月，审计署对新疆矿产资源开发和保护情况进行了专项审计。试点审计为审计工作的全面发展积累了丰富的经验，但也存在许多问题。

二。矿产资源资产审计概述

1.矿产资源资产的含义

矿产资源是指由地质作用形成的具有利用价值的自然资源。我国大部分矿产资源埋藏在地表以下，储量和质量不易确定，难以通过现有技术手段检测出矿产资源的全部价值。根据宪法和一般资产的定义，矿产资源资产是指归国家所有的、其价值可以计量的矿产资源。

2.矿产资源资产审计的概念

矿产资源资产审计是国家审计机关对领导干部任职期间所管辖的矿产资源资产的交易、开发、利用和保护情况进行监督和评价的行为，从而反映和揭露领导干部与矿业权人相互勾结、领导干部滥用职权寻租腐败、为追求经济利益而破坏环境的行为。

3.矿产资源资产审计的主体、内容和对象

矿产资源资产审计的主体是国家审计机构，内部审计机构为辅。矿产资源审计对象可分为政府领导干部和矿业权人。政府领导干部包括国土资源部门、国资监管部门、工商部门、环保部门等政府官员，采矿权人包括矿山企业和地勘单位。政府领导干部主要对相关政策执行情况、矿业权审批、出让和转让的合法性、资金使用的合规性和绩效、环境修复和治理的及时性进行审计。对于矿业权人，矿山企业主要审核开发项目招投标的合规性、建设资金使用的合法性和效率、往来账目的真实性、拆迁征地补偿费用等。地勘单位主要审计专项资金使用的合法性和内部控制制度执行的有效性。

三。矿产资源资产审计中存在的问题

1.审计基础薄弱，审计依据不足。

一是缺乏相应的法律规范和操作指南。法律规范是矿产资源资产审计的重要保证。我国虽然颁布了《矿产资源法》和《审计法》，但缺乏全面的矿产资源审计法律法规，既能明确矿产资源开发、利用和管理的规范，又有具体的审计操作指引，体现领导干部的审计责任。二是没有完善的矿产资源资产负债表。矿产资源资产负债表是审计矿产资源资产的基础。十八届三中全会提出，探索编制自然资源资产负债表。而我国试点省份少，矿产资源资产负债表编制难度大。一方面，矿产资源大多埋藏在地下，很难统计和量化其价值。另一方面，我国矿产资源资产负债表缺乏统一具体的编制标准和成熟的思路方法，在一定程度上影响了矿产资源资产审计的发展。

2.审计取证困难，审计风险增加。

矿产资源资产审计有赖于获取矿产资源资产的客观数据，但在我国获取矿产资源资产数据存在困难。一方面，由于矿产资源信息存储分散，大量数据分散在国土资源部门、安监部门、环保部门手中。比如国土局负责矿产资源开发管理、矿业权审批流转等工作资料的保管等。矿产资源安全检查、整改和整改的信息公开资料由煤矿安全监察局保存；矿产资源开发项目的环保指标数据由环保局保存。但是，部门之间缺乏合作共享机制，缺乏统一的数据共享平台，部分数据的保密性无疑给审计人员取证带来很大困难；其次，目前我国没有强制性的矿产资源信息公开，公开的数据由于各部门自身利益的原因无法做到100%可靠、客观公正，无法收集到足够的审计证据。另一方面，大多数被审计单位很少设立矿产资源资产台账进行登记和核算，相关财务核算也没有统一的格式和标准，导致信息无法比对，增加了审计风险，严重影响审计结果，给审计工作的开展带来巨大障碍。

3.审计力量薄弱，审计效率不高。

(1)审计人员不足。在矿产资源资产审计中，一些省市的矿产资源开发项目需要审计人员全程跟踪。开发项目耗时长，规模大，数据收集困难，工作量大，需要大量审计人员。但地方审计局可能面临同时组织多个审计项目，无法调配更多审计人员参与矿产资源资产审计项目，影响审计效率。(2)缺乏复合型审计人员。矿产资源开发项目审计涉及面广、专业性强，要求审计人员不仅要具备财务审计的专业知识，还要具备矿产资源、工程造价、生态恢复等方面的知识，了解施工文件和施工图，掌握地理信息技术、卫星遥感技术等新的技术方法。目前，大多数矿产资源资产审计人员的知识结构以财务审计为主，在工程管理、生态保护和新型监测技术应用等方面知识储备不足，严重影响审计工作的开展。

4.责任难界定，问责难。

责任的界定是审计结果公正性和有效性的关键。由于诸多原因，很难准确界定矿产资源资产开发利用所产生的生态效益和社会效益的责任。首先，矿产资源资产开发的影响是滞后的。矿产资源开采造成的环境破坏和地表塌陷，可能在当时的领导干部任期内不会出现，但这种恶劣影响可能在后来的领导干部任期内体现出来，很难准确追究责任主体。二是由于矿产资源资产开发利用造成的环境破坏和污染具有流动性，领导干部跨区域责任界定不清。矿产资源的开采利用会造成大量的空气体污染和水污染，而空气体和河流都是流动的，很有可能上游污染由下游买单，各责任方很难准确地互相指责。

四、矿产资源资产审计解决方案

1.强化审计基础，完善审计基础。

一是加快编制矿产资源资产负债表。加快编制一套矿产资源会计体系专属的矿产资源资产负债表，是开展矿产资源资产审计、完善审计评价体系的重中之重。编制矿产资源资产负债表，首先要制定相应的准则，可以借鉴这些准则来确定矿产资源资产负债表的科目以及各科目所包含的内容和具体核算方法；其次，要解决矿产资源资产价值的量化问题。只有解决了这个问题，才能在资产负债表中填入相应的价值。要建立一套专门核算矿产资源价值的评价体系和评价标准，确定矿产资源评价的各项指标，定期对矿产资源价值进行评价。要建立监测与核算的协调机制，完善矿产资源监测点，建立数据库，为矿产资源资产价值评估提供基础数据支撑。最后，要编制详细的操作指南，其他管理部门协同完成资产负债表的填制。第二，要完善立法。目前，我国没有专门的矿产资源资产审计法律制度，使得矿产资源资产审计缺乏必要的法律依据。因此，有必要进一步加强矿产资源资产审计的法律环境。一方面，可以修改现有的法律法规，修改宪法中的自然资源资产审计法律制度，进一步明确审计机关在矿产资源资产审计中的职责和权限。还要修订审计法关于矿产资源资产审计的相关规定，明确领导干部矿产资源资产审计的内容、目标和标准，强化审计结果的运用；另一方面，有可能建立新的矿产资源资产审计法律制度。矿产资源资产审计立法工作要深入结合各地区矿产资源特点，邀请矿产资源审计方面的专家学者共同研讨。也可以借鉴国外关于矿产资源资产审计的立法经验和广大人民群众的智慧，制定出符合我国矿产资源资产审计现状、符合我国国情的法律制度。

2.加强队伍建设，强化审计力量。

审计人员的素质是影响审计结果的关键因素，矿产资源资产审计需要建立一支高素质、复合型的审计队伍。矿产资产审计队伍建设可以从以下几个方面完善:一是加强对现有审计人员的培训，重点提高审计人员在其他学科的知识储备，提高审计人员运用3S技术、测绘技术、大数据、云计算新技术的能力，加强对审计人员的后续教育，定期对审计人员进行业务考核。第二，我们可以利用社会审计力量。在不影响政府工作的前提下，可以借助一些社会审计力量，聘请一些社会审计专业人士加入审计队伍。此外，一些矿山企业还有矿产开发、测绘等方面的专业人员。政府可以在不影响工作和保密纪律的情况下，聘用这些人才，扩大审计队伍。第三，政府可以和一些高校合作，聘请相关领域的专家教授指导工作，建立专家库，集思广益。第四，要和其他部门合作。矿产资源资产审计时，可以借调国土资源部门、环保部门的部分人员进行联合审计。同时，要联合其他部门建立矿产资源资产数据共享平台，加强矿产资源信息整合，在保证数据真实、完整、有效的前提下，实现数据共享。

3.科学界定职责，提高审计有效性。

开采矿产资源和资产所造成的污染具有广泛的影响。针对两个或两个以上相邻区域领导干部责任无法界定的问题，可以在几个相关区域进行跨区域合作审计，同时对上下游区域的领导干部进行审计，明确水质变化的原因，确定对此负责的领导干部。此外，政府机关必须实行领导干部生态环境责任终身问责制，为每名领导干部建立相关档案，记录任职期间的重大决策、资金分配和使用、矿产资源开发利用、生态环境现状等情况，并跟踪记录，实行领导干部终身问责制。

参考资料:

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[3]岳晶晶。领导干部离任自然资源资产审计难点及对策研究[D]。南京审计大学，2017。

[4]太书田，宋传莲。中国环境审计监管主体的协调定位[J].会计之友，2013，(36): 67 ~ 69。

作者:孙子嘉宋传莲单位:东北师范大学、长春理工大学经济管理学院