本文作者：李超峰 单位：中国地质大学 （北京）地球科学与资源学院

辽宁省矿业用地基本情况

辽宁是矿业大省，已发现矿藏115种，探明储量64种，其中铁、硼、菱镁矿、金刚石、滑石、玉石、溶解灰岩储量居全国首位。全省14个城市中有9个是典型的以开采资源为主的城市。2010年，辽宁省矿业从业人员303655人，矿石产量32843.67万吨，工业总产值614448.12万元。辽宁省共有矿山企业4048家，其中大型174家，中型124家，小型2389家，小煤矿1361家。矿山用地总规模520万亩[2]，每个矿山企业平均占地1280亩。辽宁省矿业用地按取得方式划分:以出让方式取得5万亩，占实际总用地的0.96%；以划拨方式取得29万亩，占5.58%；租赁收购50万亩，占9.62%；租赁农村集体土地436万亩，占比83.85%。按矿业用地用途:矿业(勘探)用地476万亩，占总占地面积的91.54%；矸石山12万亩，占2.31%；场院7万亩，占1.92%；仓库等房屋占地13万亩，占2.5%；其他用途:13万亩，占2.5%。

矿区存在的问题

采矿用地涉及采矿权和土地使用权。根据《矿产资源法》和《矿产资源开采登记管理办法》的规定，办理采矿许可证要有土地使用权证不是前置条件[3]。实践中，地方国土资源管理部门在颁发采矿许可证前，不审查申请开采区域是否符合土地利用总体规划或占用基本农田等土地管理内容。《土地管理法》规定，采矿用地属于建设用地范畴，应按规定办理审批手续[4]。现实中，矿山企业一般先取得采矿许可证，再办理建设用地许可证。对于已报部或省审批的大中型矿山，一般不存在取得采矿许可证后拿不到用地批文的情况。这些问题主要是由市县两级批准的小煤矿造成的。由于矿业用地规模较大，在编制土地利用总体规划时，因建设用地规模限制，矿业用地需求未纳入土地利用总体规划，年度建设用地指标中未安排矿业用地。这样，矿产资源的开发利用就涉及占用农用地，因不符合土地利用总体规划而无法取得，导致大量矿业用地被违法使用。据调查，一些取得合法采矿权但非法占用土地的采矿权人办理了用地手续。但由于矿区存在不符合土地利用总体规划或占用基本农田等问题，当地国土资源管理部门的土地相关科(股)无法出具同意处理的意见。

从事矿产资源开发，必须同时办理采矿许可证和土地使用证。根据《土地管理法》规定，采矿用地属于工业用地，必须使用国有土地。矿山大多建在农村，土地属于集体所有。因此，大部分矿业用地需要通过征用获得，甚至部分土地使用权也不得不通过招拍挂获得。由于采矿权和土地使用权的取得方式不同，很可能难以统一。但是对于一些小矿来说，因为开采期和用地时间都比较短，相对于拿地周期长、成本高，投资者承受不了。如果国有建设用地被征收使用，对于本就紧张的地方土地利用年度计划指标和建设用地资源来说，是一种浪费。我国法律规定采矿用地应当以划拨方式取得，但没有规定土地使用的具体期限；以出让方式取得的土地使用权超过50年。在实践中，矿区土地的实际使用年限与开采条件、埋藏和资源储量有关。一般来说，露天开采的服务年限为四至六年，地下开采的服务年限一般为五十至六十年甚至更长[5]。对于这类露天矿，实际开采时间远短于土地出让的服务年限。矿山关闭后，如何处理土地的权益成为问题。正是矿业用地退出机制的缺失，导致越来越多的土地滞留在企业，成为企业的负担，而农民手中的土地却越来越少。

在土地利用方面，大部分矿山企业节约用地意识薄弱。主要表现在以下两个方面:一是矿山用地面积贪大，不注重节约集约用地。比如一些工程施工单位在施工中经常需要临时砂场，但是这些砂场没有具体的范围，而且因为工程进度的原因，经常堆放在附近。二是矿山土地闲置浪费严重。由于一些企业经营不善，一些企业急需停产整顿，一些企业濒临破产，企业土地闲置现象十分普遍，造成了巨大的资源浪费。三是矿区土地单位土地面积产出效率低。2010年，辽宁省建设用地单位面积总产值为122.5元/平方米，而矿业用地仅为17.72元/平方米。一些矿山企业长期忽视生态环境的保护和恢复。资源开采造成的土地破坏严重，矿山环境恶化，恢复成本难以预计。多年来，随着矿山的不断开采，矿区环境污染严重，土地开挖塌陷、地表植被剥离、水土流失、地下水层破坏等问题逐渐凸显[6]。且土地管理和复垦资金不足，加上部门管理职能分工、协调性差等原因，导致土地复垦和矿山生态环境恢复治理进展缓慢。

改善矿区土地管理的政策建议

矿山占用土地是由于开采矿产资源的需要，最终目的不是为了占有和使用土地，而是& ldquo拔丝菜换萝卜& rdquo，有其特殊性。长期以来矿山土地利用的现状有历史、政策、管理等多方面的原因。矿山用地的规范应充分认识到其特殊性，建议从以下几个方面入手。根据矿业用地的阶段性特征，探索在不改变农村土地所有权性质和土地规划用途的前提下，矿业用地可以暂租而不是征用，以满足矿业用地的需要，走以下路线& ldquo租赁-剥离-开采-复垦-移交土地& rdquo土地利用之路。实践中可允许矿山企业对一些资源开发活动强度低的矿山租地，如占用地表破坏程度低、开采周期短的矿山用地和尾矿库用地，闭坑后占用的土地可恢复为农用地。同时，应明确土地使用期限一般不超过五年。对临时租用的土地，不需要办理农用地转用和土地征收手续，但需要与原土地上的农民或集体组织协商，并给予合理的经济补偿；闭坑后矿山不能恢复为耕地和种植地的，矿山企业仍应当按照有关法律、法规的规定办理采矿用地转用和土地征用的批准手续。

目前，我国现行矿业用地获取方式的局限性越来越明显，严重制约了矿业用地的可持续利用。建议采取新的矿山土地收购模式，以达到节约和集约利用土地资源的目的。1.采矿用地& ldquo增加或减少挂钩& rdquo模式。鉴于山区采矿用地分散，应适当降低建设用地增减挂钩规定的标准。对于矿业用地，可以允许矿山企业在对待原有矿业废弃地的基础上，换取相应的新增矿业用地指标，实现矿业用地的置换空，进一步激发矿山企业进行土地复垦的内在动力[7]。第二，开采土地& ldquo土地股份& rdquo模式。对于矿山企业需要使用的农村集体土地，可以通过土地作价入股的方式取得。农村经济组织办完建设用地手续后，交给矿山企业使用，按股获利。使用后，复垦的土地将归还给农民。这既缓解了矿山企业的投资压力，又调和了矿业利益和农民利益的矛盾，也有利于土地的有效利用。明确矿业权、探矿权、土地使用权的关系和取得顺序，协调矿业权和土地使用权的取得，避免冲突[8]。一方面，在矿业权审批中，除了目前已批准的土地复垦方案外，是否符合土地利用总体规划、是否符合供地政策、是否有建设项目通过用地预审等都要纳入审查内容。不符合规划的，应具体研究处理；不符合土地供应政策的，不予通过采矿权审批；对已通过用地预审的采矿项目，在确定采矿权前，应相应划定土地使用范围。在审批设立矿业权时，规划、征用、利用、耕保、地籍等部门要参加联审。另一方面，在建设项目用地预审中，要考虑矿产资源情况和矿业权设置情况。如果不能解决重叠问题，就不应该通过用地预审，项目就不能成立[9]。同时，为解决矿业权与土地使用权不统一的问题，充分实现矿业权权益，应对矿业权与土地使用权进行协调统一分配，将其土地使用权与矿业权许可一并分配。