一、引言 印度是联邦制国家，在管理方面两级政府有所分工，但与一般的联邦制国家有较大不同，国家的权力相对集中，中央政府包揽了国家安全、稳定、国计民生等重要方面；而邦政府的权力有限，其职责只涉及相对次要的事项。 印度处于南亚次大陆中部，广裹的国土面积使其拥有丰富的矿产资源，如煤、铁、锰、铝土矿、云母、金刚石、石英、宝石及建筑石材等，其可探明储量均位居世界前列。 近十几年来，随着印度国民经济的发展，对矿产资源的需求也逐年提高，但印度矿山的事故发生率和伤亡人数一直较低，见图1。
图1 印度矿山（煤矿与非煤矿）死亡事故和人数 近年来，虽然我国矿山事故及死亡人数有所下降，但年均约4 000人的高死亡人数，依然远远大于印度。印度的经济发展水平和人口规模与我国有较大的可比性，尽管印度大部分矿产资源地质构造比较适宜露天开采，但是其完善的矿山监管体制及安全标准体系才是保证安全生产的主要因素。因此通过研究印度矿山安全管理及标准化体系对我国矿山安全生产管理和标准化体系的建设与完善，具有重要的理论意义和参考价值。 二、矿山安全管理体系 印度宪法规定煤矿与非煤矿员工的安全、福利和健康归中央政府管辖，通过制定、完善安全卫生规程和条例来贯彻执行安全卫生法规。 印度于1952年议会通过并颁布《矿山法》，内容主要是有关安全和保健的规定、工作时间和限制、处罚程序、法规条例及细则等。其它如《矿山法附属法规》、《煤矿规程》、《矿山救护条例》等一系列法规和条例，构成了比较完善的矿山安全法律法规体系，从而保证了印度在矿山安全监管方面有法可依。 经过几十年的发展，印度形成了如图2所示的矿山安全管理体系。图2 印度矿山安全管理机构 （一）政府部门 矿山安全管理总局（DGMS－Directorate General of Mines Safty)，隶属于劳工部，负责执行《矿山法》的具体法令、法规和目标，是印度矿山生产安全监察的最高权力机关，最高负责人是矿山安全监察总监，其机构按职能设置划分矿山安全监察处、技术支持处和安全管理处三大块。 印度全国划分6大矿区，每个矿区设3～4个分区安全监察办事处。矿区由一名副总监负责，每个分区由总局授权的专人负责。矿山安全管理总局对安全管理不善的矿山控制招工数量；对状况不好的矿井有停止生产等权利。 国家矿山事故调查法庭是一个独立机构，直属中央政府领导，与矿山安全管理总局就不同事故进行调查，专门负责重大死亡事故的调查，同时提出颁布新安全法规和条例的建议。 独立委员会也是独立机构，主要对国有矿山事故进行监察和管理，主要职能是根据《矿山法》制定矿山规则和法律；监督矿山企业的执法情况；有权对中央政府管辖的违法矿山企业进行起诉。 （二）矿山企业 矿山企业的安全状况由采矿、机电方面的员工代表监察。作为监察员将监察报告内容及建议递交给矿山安全检查总局办事处。同时，员工代表和安全管理人员组成安全委员会自评矿山安全状况，加强安全管理。每个矿山企业均设立救护室或救护站以应对事故发生时根据《矿山救护条例》及时采取救援。 （三）三方机构 全国矿山安全委员会，由员工代表、矿山安全监察总局代表和管理人员组成，定期检查各矿区的安全状况。 全国矿山公司安全董事会，由印度矿山公司董事长牵头，成员由员工代表、矿山公司几乎所有副总裁、矿山安全监察总局和印度矿业部代表组成。讨论安全状况、制定政策并指导改进矿山公司的安全标准。 劳工部每3～4年召开一次全国矿山安全大会，对整个矿山安全情况进行全面回顾。大会对矿山安全标准提出改进建议，采纳的建议编制在有关法规中。 （四）中介机构 印度矿业协会(FIMI－Federation of Indian Mineral Industries），举办国际或国家研讨会、会议、讲习班，以突出矿产资源产业开发过程中的问题，为其成员和有关部门提供咨询和服务。 由此，可看出印度矿山安全管理机构是实行从上到下、层层分级的垂直管理体制。监察员由矿山管理总局直接委派，服从总局的管理和领导，与矿山企业无任何隶属关系，保证了安全监察部门的权威性和独立性。同时矿山安全管理总局与三方机构、矿山企业自身以及中介机构在矿山安全生产与管理方面进行密切合作。 三、矿山安全标准体系 由印度标准局(BIS－Bureau Indian of Standards)负责国家标准的制定及产品质量认证等工作，各行业、部门也制定相应的部门标准，同时印度还采用国际标准。其中质量认证大部分是自愿性的，涉及到消费者健康和安全方面的产品必须实施强制性认证。 矿山安全健康标准涉及到员工健康与安全等问题，具有强制性；在印度，这类标准主要以技术法规的形式颁布实施，纳人到法律、法规体系。 （一）标准层次 现行的印度矿山安全健康标准由印度标准局和以矿山安全管理总局为主的政府部门共同制定，主要包括3个层次：l）国家标准。主要由印度标准局制定，涉及到的技术委员会包括：冶金工程分部会（MTD）、石油和煤及有关产品分部会（PCD）、生产工程分部会（PED)等川；2）部门标准。主要由各行业部门制定，涉及部门包括：卫生部、劳工部等；3）技术法规。矿山安全健康技术法规由相关政府部门机构（如矿山安全管理总局、独立委员会等）制定，包括相关的法律、法规，具有强制性，是印度矿山安全标准的主体。 （二）标准制定与管理 国家和部门标准由印度标准局和各行业协调制定。印度标准局通过各技术委员会议和多次反复草案以及征求意见稿等程序制定。每年4月1日印度标准局公布各技术委员会的详细工作计划（包括已发布的标准、草案标准及广泛征求意见期间的流通草案）接受监督。各技术委员会的成员来自工业界、商界、法定团体、有关政府部门、技术学会和一批代表用户利益的人员组成。这种在各方意见一致原则基础上制定的标准具有权威性，受到各方的信赖。 除了制定标准以外，重点放在标准的审查方面，使之与现代技术的发展同步，同时保证这些标准符合国际标准或等效于采用国际标准。印度标准局下属的标准附录月刊(SMA－Standards Monthly Addition)每月定期发布已发布标准（新的或更新的）信息、标准补充件、草案标准意见、作废标准以及截止到上月15日作废的建议标准，以让客户及时了解。 矿山安全技术法规的制定和实施主要由矿山安全管理总局和独立委员会来负责。根据《矿山法》制定相应的矿山安全法规和条例以规范矿山的安全生产和保证员工的生命及财产安全。 四、印度矿山标准体系特征 （一）目的性 印度宪法明文规定，矿山员工的安全、福利和健康归中央政府管辖，相关法律及技术标准拘围绕保障矿工安全与健康的目的来制定，以确保矿工生命安全与健康，目的明确。 （二）联合性 矿山安全方面的标准由印度标准局制定颁布实施。涉及到消费者健康和生命存在潜在危险的产品则实施强制性认证，也归印度标准局负责。相关行业部门根据本行业的情况也制定部门标准作为补充以完善矿山安全标准体系。 （三）实践性与动态性 印度标准局除制定标准外，重点还在于标准的审查，通过举办活动增强标准化的影响，使之与现代技术的发展同步，同时使这些标准符合国际标准或等效于采用国际标准。 （四）公认性与公共性 印度标准局的各技术委员会成员来自工业界、商界、法定团体、有关政府部门、测试与研究和开发实验室、技术学会及代表用户利益的人员。另外还有石愿参与该技术委员会审议工作的专家，参与者范围广泛，保证了制定的标准权威性，相互都能接受。 （五）程序性 在标准的制定方面，印度标准局形成了一套卓有成效的、民主的制定程序，通过委员会会议和多次反复草案制定程序系统，在整个社会经济团体中形成了一种协调一致的局面。印度标准局下属的咨询委员会如标准咨询、实验室咨询和认证委员会等面向客户提供咨询与资料。印度标准局技术图书馆是全印度标准信息和其它临近领域文献中心，由国际和地区标准化组织、国家标准化机构发布。 （六）市场驱动性 随着世界贸易的日益增长，标准、技术法规和合格评定程序的数量也有较大提高，印度标准局提供WTO/TBT咨询，发布有关印度对日内瓦WTO推荐技术法规和认证系统的通告。希望对以上通告发表意见的其他成员国团体可从咨询点获得相关文件的副本，以扩大印度标准的影响，有效地用作技术传播媒介。 印度标准局是ISO办公室委员会成员之一，拥有5个技术委员会和5个秘书处。印度标准局也是IEC委员局成员，是IEC37个技术委员会的参加成员，广泛参与国际合作。印度标准局通过国际国内市场的驱动，标准有助于消化吸收从国外引进的现代技术，从而加速国内经济发展及标准的更新。 五、结语 （一）在矿山安全管理上，印度成立了综合性较强的矿山安全总局，根据全国矿山分布情况划分分管区域，各区安全监察员由总局委派，职责明确，垂直领导，独立性与权威性很强；同时各矿山安全管理机构执行监管任务时有明确的法律依据，且能做到有法必依，执法必严，任何矿山企业如有违反法律规定或发生事故后将接受调查审理；国家矿山事故调查法庭主要负责重大矿山事故的审理以及做出民事或刑事处罚，从高层做表率，保障矿工的权益；此外，其它机构如三方及中介机构也协助矿山安全管理总局监督矿山企业的安全运行状况，从而使矿山企业自身更加关注安全方面的管理，加强安全投人，预防事故发生。 （二）在矿山安全标准方面主要是技术法规、操作规程和安全条例及产品的强制性认证。印度标准局在标准制定和审查方面比较严格以达到各方意见一致，保证标准的权威性和适用性；同时印度广泛参与国际上的合作，引人国际标准，加速国内企业的国际化，已经走在了我国的前面。 相比印度，我国目前安全生产监管模式实行的是“国家监察、地方监管、企业负责”，安全监管最高机构是国家安全生产监督管理总局。通过近年来的专项整治，安全生产形势有所好转，事故起数和死亡人数逐步下降，但是较高的百万吨死亡率现实表明任务依然艰巨，从根本上改善安全生产状况的道路依然漫长。其原因是监管上存在问题，以煤矿为例，中央的煤矿安全监察具有发证、审查的管理职能，而地方煤矿安全局有日常安全检查的执法监督职能，负责煤矿安全执法监督监察但不负责煤矿管理，即垂直监察和管理，但监察和管理不为一体，导致地方政府的安全监管并没有达到理想的要求。直接体现就是《矿山安全法》、《煤矿安全监察条例》、《安全生产法》等安全生产方面的法律、法规没有得到有效贯彻执行。今后应加强地方监管的主体地位，突出安全法律的权威性和重要性，参考印度加强三方机构及中介机构的作用。 在安全标准化建设方面，尽管我国安全标准化工作比较滞后，但是2006年安全生产标准化技术委员会成立标志着我国安全标准化建设全面开始，国家安全监管总局明确其工作目标是用3年的时间，基本完成煤矿、非煤矿山等重点行业现行安全标准的修订和一些急需的安全标准的制定工作。目前各项工作正在展开，相信今后会形成比较完善的安全标准化体系。我的煤炭网>新闻>综合信息>选矿知识>印度矿山安全管理与标准体系及特征
印度矿山安全管理与标准体系及特征
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