编者按：2022 年 12 月 31 日，自然资源部发布了《关于推进矿产资源管理改革若干事项的意见(试行)》(自然资规﹝2022﹞7 号)，规定自 2022 年 5 月 1 日起正式实施。作为我国矿产资源管理改革的重磅文件，其中涉及矿业权出让方式、管理权限、净矿出让、放开油气市场、储量管理等矿产资源管理领域诸多重要内容，无论是对自然资源管理部门还是对矿业权人都将产生重要影响。本报邀请有关方面的专业人士,针对本次改革的出让权限、出让方式、净矿出让、油气市场放开等内容，结合我国矿产资源管理政策的历史沿革，从改革背景、主要内容和重要影响等方面，从不同的角度进行解读，以飨读者。
《关于推进矿产资源管理改革的意见(试行)》(以下简称《意见》)中仅包含了对矿业权出让分级管理的简要表述，但其改革的制度背景和具体内容却十分丰富。如何划分各级政府在矿产资源领域的行政事权，一直是矿产资源管理体制改革和探索的重要内容。《意见》确定的矿业权分级出让的事权划分，是我国矿产管理改革探索的重要阶段性成果。为了帮助读者准确了解矿业权出让分级管理改革的历史背景，掌握此次分级管理改革的主要内容，我们系统梳理了矿业权出让分级管理制度的历史变迁，同时重点解读了此次改革的内容和影响。
矿业权转让分级管理体系的建立
我国矿业权管理可分为出让管理和转让管理，即矿业权一级市场管理和二级市场管理。矿业权转让分级管理是矿业权转让管理的重要组成部分，它与矿业权转让的方式、程序和收益共同构成矿业权转让管理体系。建国以来很长一段时间，我国矿产资源管理在矿业权方面一直处于空白条状态，国家对矿产资源勘查开发的管理主要依靠规划手段和行政管制。1986年3月19日，《矿产资源法》正式颁布，明确了探矿权和采矿权的概念，实现了我国矿产资源管理的法律基础。针对1986年矿产资源法实施中存在的问题，1996年全国人大对矿产资源法进行了部分修改。1998年2月12日，《矿产资源勘查区块登记管理办法》(国务院令第240号，以下简称240号令)和《矿产资源开采登记管理办法》(国务院令第241号，以下简称241号令)同时颁布实施。上述规定明确了中央和省级政府地质矿产主管部门两级探矿权、中央、省、市、县四级地质矿产主管部门采矿权的基本出让制度，确立了我国矿业权出让分级管理的基本制度。
& mdash& mdash论探矿权转让的审批权限。由国务院地质矿产主管部门核准登记并颁发勘查许可证的矿产资源包括:一是跨省、自治区、直辖市的矿产资源；二是中国管辖的领海及其他海域的矿产资源；三是外商投资勘探的矿产资源；四是列入240号令附录的矿产资源(即34种重要矿种)；第五，石油和天然气矿产的勘探。由省地质矿产主管部门核准登记、颁发勘查许可证的矿产资源包括:一是国务院地质矿产主管部门发证权限以外的矿产资源；2.国务院地质矿产主管部门授权省、自治区、直辖市人民政府地质矿产主管部门审批登记的矿产资源。& mdash& mdash论矿业权转让的审批权限。由国务院地质矿产主管部门核准登记并颁发采矿许可证的矿产资源包括:一是国家规划矿区和对国民经济有重要价值的矿区的矿产资源；二是中国管辖的领海及其他海域的矿产资源；三是外商投资开采的矿产资源；四是列入241号令附录的矿产资源(即34种重要矿种)；第五，石油和天然气矿产。省、自治区、直辖市人民政府地质矿产主管部门核准登记，颁发采矿许可证的矿产资源包括:一是国务院地质矿产主管部门颁发的矿产储量中型以上的矿产资源；2.国务院地质矿产主管部门授权省、自治区、直辖市人民政府地质矿产主管部门审批登记的矿产资源。市、县级地质矿产主管部门按照省、自治区、直辖市人民代表大会常务委员会制定的管理办法分批登记，颁发采矿许可证。以《矿产资源法》及其配套行政法规的颁布为标志，中国矿业权转让分级管理制度正式建立。这一制度的建立和实施，实现了矿产资源所有权和使用权的分离，有利于保护矿主的合法权益，成为国家维护矿产资源勘查开发秩序和管理的重要抓手。矿业权转让审批权限的调整和变更。国务院地质矿产主管部门一直在探索如何科学合理地在各级政府之间划分矿业权出让审批管理权限。998批的权利不断调整，大致可以分为三个阶段& mdash& mdash1998年至2004年，采矿权审批权限逐步下放。1998年，原地质矿产部发布了《关于授权颁发勘查许可证和采矿许可证的规定》(地发[1999]48号)。探矿权审批方面，将34个投资500万元以下的重要矿产勘查项目，授权省级地质矿产主管部门审批发证。矿业权审批方面，34个重要矿种中的油页岩、地热、锰、铬、钴、铁、硫、石棉、矿泉水9个开采项目由省级地质矿产主管部门授权审批发证；其余25个重要矿产开采项目，矿山生产建设规模在中型以下的，授权省级地质矿产主管部门审批发证。2001年，国务院部署整顿矿产资源管理秩序，原国土资源部进一步授权矿业权审批权限。对国土资源部审批发证的34个重要矿产开采项目，除石油、天然气、煤层气、放射性矿产外，授权省级国土资源主管部门审批发证。为了进一步扩大矿产资源领域的对外开放，原国土资源部于2000年发布了《关于授权换发外商投资矿山企业采矿许可证的通知》(国土资发[2000]122号)，授权省级国土资源部门对外商开采的地热、矿泉水等34种重要矿种的矿产资源进行审批登记。此外，为实施中国西部大开发战略，原国土资源部于1999年和2001年发布文件，将云南省和四川省指定为改善外商投资矿业环境的试点地区。除石油、天然气和放射性矿产外，外商在其境内投资的其他矿产勘查开采项目由两省国土资源主管部门授权核准登记。& mdash& mdash2005年至2008年，采矿权审批权限逐步加大。针对矿业权审批和授权过程中存在的问题，国务院于2005年8月下发了《关于全面整顿和规范矿产资源开发秩序的通知》(国发[2005]28号)，要求原国土资源部对以前的所有授权进行清理和重新授权。根据国务院部署，原国土资源部印发了《关于规范勘查许可证采矿许可权限有关问题的通知》(国土资发〔2005〕200号)，对权限划分标准进行了适当调整。具体规定如下:探矿权方面，收缴了勘查面积30平方公里以上的煤炭勘查项目和勘查面积15平方公里以上的钨、稀土、锡、锑勘查项目的审批权；二氧化碳气、地热、硫磺、金刚石、石棉、矿泉水等6个矿种探矿权审批权限下放。同时，根据各类矿种的审批权限，下放了部分外商投资、国家规划矿区和对国民经济有重要价值的矿区勘查项目的审批权限。在矿业权方面，审批权限按矿床或井田规模划分，不再按矿山生产建设规模划分。煤炭(煤矿储量1亿吨以上(含)，其中炼焦煤矿储量5000万吨以上(含))，大型采矿项目油页岩矿床储量，中型采矿项目钨、锡、锑、稀土矿床(含)，金、银、铂、锰、铬、钴、铁、铜等。同时，根据各类矿种的审批权限，下放了部分外商投资、国家规划矿区和对国民经济有重要价值的矿区开采项目的审批权限。
