由于矿业权交易双方往往对所交易的矿业权存在信息不对称，矿业权(尤其是其中的矿业权)的行使通常会产生很强的负外部性，政府对矿业权交易进行了多方面的规制，包括矿业权交易方式的规制、矿业权交易主体和交易条件的规制。矿业权交易对矿业权市场的运行和效率具有重要意义，因此分析政府对矿业权交易的监管不仅具有现实意义，而且具有理论意义。但现有文献大多只是陈述了这些规定的内容(也有少数文献简要分析了这些规定的原因)，很少有文献分析这些规定对矿业权市场的影响。本文试图对这一问题进行探讨。

一，政府监管的含义

所谓政府规制，是指政府行政机关依据相关法律法规对微观经济主体采取的一系列控制和监督行为，主要包括经济规制和社会规制。经济管制主要是针对自然垄断和信息不对称的领域。政府为了防止资源配置的错配和用户的不公平利用，利用法律权限，通过许可和认可来规范企业的进入和退出、价格、服务的数量和质量、投资、财务核算等相关行为。如城市供水供气、电力、邮政、电信、广播电视、铁路、航空空交通、城市出租车、地铁、公交、银行、保险、证券等行业的监管。社会性是对所有可能产生负外部性的企事业单位的规制。任何企事业单位的行为对社会或个人的健康、安全和环境造成危害的，都会受到政府的监管，其监管范围主要包括生命安全保护、环境保护、消费者保护和产品质量。

通常，在讨论政府监管时，政府的角色被定义为社会管理者。但是，政府在对矿业权交易进行监管时，具有双重身份，即作为社会管理者和矿产资源的合法所有者。虽然政府对矿业权交易的规制大部分来源于政府的社会管理者身份，但由于政府在矿业权交易市场的双重身份，部分政府规制内容不可避免地来源于政府作为矿产资源所有者所追求的目标。不幸的是，这两种身份有时与政府监管的目标相冲突。

第二，政府对矿业权交易的监管

因为矿业权交易双方往往对交易的矿业权具有强烈的信息不对称，矿业权(尤其是其中的矿业权)的行使通常会产生严重的负外部性。因此，政府对矿业权交易进行了广泛的规制，涉及矿业权交易的各个方面，包括对交易主体、交易条件和程序、交易方式和方法、矿业权交易中介组织等方面的规制。政府对矿业权交易相关中介组织的监管与政府对其他市场中介组织的监管对矿业权市场交易的影响类似，本文将省略讨论。但需要注意的是，政府往往会对从事矿业权市场交易的中介机构规定资质条件。这些资质不利于这些市场中介组织的竞争，从而不利于矿业权的市场交易。弗里德曼在《资本主义与自由》一书中，对政府要求执业资格不利于竞争、对消费者有害的问题做了精彩的分析，在此不再赘述。本文着重分析了政府对矿业权交易主体和矿业权转让条件的管制对矿业权市场的影响。

(一)政府监管矿业权交易主体

我国《矿产资源法》规定了成为矿业权交易主体的条件。采矿权主体原则上是在中国境内从事矿产资源勘查、开采的法人和个人，也允许外国公司、企业、其他经济组织和个人依照中国法律、行政法规在中国境内及管辖的其他海域投资勘查、开采矿产资源。2009年12月，国土资源部《关于进一步规范探矿权管理的通知》规定，探矿权申请人为企业法人或事业单位法人。此外，要成为矿业权主体，必须具备法律规定的资格。我国《矿产资源法实施细则》从矿种、矿产资源规模、矿业权主体所有权性质等角度，对不同的矿业权主体规定了不同的资格条件。

除了一定的资质，还需要满足其他条件才能成为矿业权主体。成为探矿权受让人必须具备一定的资金(不低于申请项目勘查实施方案中安排的第一个勘查年度的投资额，且不低于申请项目勘查实施方案中安排的资金总额的1/3)，较强的勘查技术装备和较高的勘查技术水平，探矿权申请人在申请取得探矿权时，必须有详细的勘查工作计划， 主要包括:申请勘查工作区区块图、勘查合同或委托勘查证明、具体勘查实施方案。 采矿权受让人必须具备相应的资金和技术条件，有详细的开采方案和实施计划，有环境影响、土地复垦、矿山安全、职工健康等方面的保护和保障措施。

政府在规定这些资质和其他条件时，可能没有意识到矿业权的所有者和矿业权的具体行使者可以是不同的，从而把对矿业权具体行使者的要求强加给矿业权交易者(所有者)，限制了矿业权交易主体的数量，从而降低了矿业权交易的活跃度，不利于形成竞争性的矿业权市场价格。政府通过拍卖、招标、挂牌方式出让矿业权，降低了政府能够获得的预期收益。但是，这些条件降低了政府管理矿业权的成本。所以可以看出，政府作为社会管理者，推出了这些成为矿业权主体必须满足的条件。

从繁荣矿业权市场和增加国家(政府)作为矿产资源所有者的预期收益的角度来看，政府规定的这些条件大多是无用的，甚至是有害的。因为这些条件通常会增加矿业权申请人的交易成本，并不能阻止真正想取得矿业权的单位或个人成为矿业权申请人。因为他们往往在花费一定的资源去运营之后，才能“具备”这些条件。比如，就所需资质而言，且不说在取得资质过程中的寻租活动，就意味着已经取得一定资质的地勘单位或矿产资源开采单位，不仅因为缺乏竞争对手而削弱了提高工作效率的动力，还可以通过让其他缺乏相应资质的单位或个人“出租”其资质来获利。试想，如果没有这些资质和其他条件，即使仅有资金的探矿权申请人在取得探矿权后打算从事找矿活动，也会聘请有能力的地勘队伍制定详细的找矿工作计划和项目实施方案，进行勘查。这不仅有利于这些地勘单位之间的竞争，提高地勘效率，而且主要通过降低委托代理成本来降低地勘市场的交易成本。此外，它既是政府部门“理性自负”的表现，也是“家长主义”的结果(我不相信采矿权申请人是理性的或有限理性的，总想替老百姓做决定)。不排除有些人只是拥有敏锐的市场眼光(这是一种重要的企业家素质)，能够在获得进一步信息之前，捕捉到一些稍纵即逝的市场机会。政府的这些规定可能会剥夺这些企业家的机会。当然也可能剥夺一些风险爱好者或者财力雄厚的机构的机会。这不仅损害了这些人或组织，也损害了作为资源所有者的国家(政府)和公众的利益。

同样，也不需要限制矿业权受让方的资质。同时规定，矿业权受让方必须具备相应的资金和技术条件、详细的开采方案和实施计划，以及环境影响、土地复垦、矿山安全、员工健康等方面的保护和保障措施。，这也增加了矿业权受让方的申请成本。当然，这并不是说这些条件对于采矿权受让人来说不重要。这些条件在矿业权受让方准备开办矿山企业，打算开采矿产资源时是非常必要的，源于开办矿山企业的高(负)外部性。但是，采矿权受让人并不一定要自己开采矿产资源。它只有敏锐的市场眼光才能看到被转让矿业权的市场价值。当有足够多的这类人参与矿业权出让市场时，国家(政府)作为矿产资源的所有者，可以通过招标、拍卖、挂牌的方式出让矿业权。这样，不仅政府可以获得更多的预期收益，而且矿产资源的配置效率往往也可以得到提高。

特别是从矿业权主体的所有权性质来看，我国法律对不同的矿业权主体规定了不同的资格条件，这显然不符合市场经济的基本要求，即不同所有权性质的市场主体应当享有平等的参与市场竞争的权利。这是《矿产资源法》今后应该修改完善的地方。

(B)政府管制采矿权转让的条件

1998年，国务院颁布实施《探矿权采矿权转让管理办法》，规定了探矿权转让的条件:①自勘查许可证颁发之日起满两年，或者已发现可供进一步勘查开采的矿产资源；②完成要求的最低投资额；③探矿权无争议；④按照国家有关规定，已缴纳探矿权使用费和价款；⑤国务院地质矿产主管部门规定的其他条件。2009年12月，国土资源部《关于进一步规范探矿权管理的通知》进一步明确①:对通过先申请、招标、拍卖、挂牌方式取得的探矿权，申请转让探矿权的探矿权人应当持有探矿权满2年， 或持有探矿权满1年并提交经审查备案的普查以上工作级别地质报告，或勘查作业区新发现的矿产资源经原登记机关审查确认后可进一步勘查或开采。 协议取得的探矿权，5年内不得转让。《探矿权采矿权转让管理办法》还规定了采矿权转让的条件:①矿山企业从事采矿生产满一年；②采矿权无争议；③按照国家有关规定缴纳了矿业权使用费、矿业权价款、矿产资源补偿费和资源税；④国务院地质矿产主管部门规定的其他条件。国有矿山企业在申请矿业权转让前，应当征得矿山企业主管部门的同意。

探矿权转让的第三、第四个条件和采矿权转让的第二、第三、第四个条件都是自然的。确定探矿权采矿权转让第五项条件的目的，可能是为了使政府主管部门在未来发生可能影响探矿权采矿权转让的不可预见事件时，能够采取灵活的措施，但这也为未来探矿权采矿权转让增加了不确定性。对探矿权采矿权转让市场产生实质性影响的是前两个条件，也是第一个条件。政府确定这些条件的初衷是为了防止采矿权的投机行为。但是，由于这些对矿业权转让的限制并不涉及矿业权转让过程中的信息不对称或负外部性，所以这些政府对矿业权转让条件的规定没有经济学上的理由。所以这些出让条件只是增加了矿业权出让的交易成本。

在前面探矿权采矿权及受让方的条件分析中，提到了部分投资者可能仅仅因为具备企业家素质和敏锐的市场眼光，就能看到一些普通人看不到的潜在市场机会。如果用这个资格和那个条件来约束他们的行为，往往不利于他们才能的发展。这不仅是他们个人的人生悲剧，也是整个社会的损失。既然要建立和培育矿业权市场，就要尽可能减少对矿业权交易的限制，降低矿业权交易成本。随着矿业权交易限制的减少，矿业权交易的活跃度将会提高。随着矿业权交易活跃度的提高，矿业权配置的效率也会提高。矿业权配置效率提高，矿产资源勘查、开发和利用效率相应提高。

因此，采矿权的申请、取得和转让可以与采矿权的行使相分离。由于矿业权(尤其是采矿权)的行使具有很强的外部性，政府应对矿业权的具体行使进行规制。比如，要求探矿业主在从事地质勘查前，提供详细的勘查工作计划和具体的勘查实施方案；采矿权人在开办矿山企业和从事矿产资源开采前，必须提供详细的采矿计划及其实施方案。同时，对环境影响、土地复垦、矿山安全、员工健康等的保护和保证措施。也是必需的。但矿业权的申请、取得和转让应完全由政府放开(出于国家安全考虑，可限制外国公民或外资企业申请或取得矿业权)，允许不同投资者炒作矿业权。事实上，政府无法“准确”界定什么是正常交易，什么是投机行为。除了增加交易者的交易成本，政府对矿业权转让的监管也无法阻止矿业权的投机行为。而且，市场交易通常是以盈利为目的的。如果交易不能盈利，交易成本又要付出，那应该进行哪些交易？因此，我国《矿产资源法(修正案)》在允许矿业权合法转让的前提下，还规定“禁止以营利为目的倒卖探矿权、采矿权”(第六条第四款)，实在不合理。

完全放开采矿权的申请、取得和转让，有利于将采矿权转让给对采矿权评价最高的人。这不仅有助于市场更充分地选择谁将行使采矿权，而且将采矿权的获得和所有权作为一种投资，让市场选择何时行使采矿权。这样既能提高矿业权具体行使的效率，又能在一定程度上熨平矿业权和矿产资源的价格(当然这对受国际市场影响的矿产资源价格影响不大。然而，由市场决定何时开发和何时开采比由政府决定更有效率。比如，当矿产资源价格较低时，矿业权人会少行使矿业权，少勘探，少开采，从而在一定程度上支撑矿产品价格，进而有利于维护矿业权价格；相反，当矿产资源价格较高时，矿业权人会行使更多的矿业权，进行更多的勘探和开采，从而在一定程度上稳定矿产品价格，进而对过快上涨的矿业权价格产生一定的稳定作用。

然而，现有的矿业权法规使得矿业权市场难以发挥资源配置的作用。在中国，采矿权许可证的有效期较短。1998年颁布实施的《矿产资源勘查区块登记管理办法》规定，“勘查许可证有效期最长为3年；但是，油气勘探许可证的有效期最长为7年。”同年颁布的《矿产资源开采登记管理办法》规定，“采矿许可证有效期根据矿山建设规模确定:采矿许可证规模较大以上的，采矿许可证有效期最长为30年；中型，采矿许可证有效期最长20年；小，采矿许可证有效期最长10年。”采矿权许可证有效期过短，不仅不利于采矿权人选择何时行使采矿权，也不利于采矿权人选择最有效的方式行使采矿权。虽然这些条例也规定了勘查许可证和采矿许可证可以延期:“需要延长勘查工作时间的，探矿权人应当在勘查许可证有效期满30日前到登记机关办理延续登记手续，每次延续不得超过2年”和“采矿许可证有效期满需要继续采矿的，采矿权人应当在采矿许可证有效期满30日前到登记机关办理延续登记手续。”然而，这种非自动延续程序增加了采矿权人在采矿权许可证到期时能否延续的不确定性，不利于在足够长的时期内有效配置采矿权，往往导致矿产资源的掠夺性开采和矿难频发。

第三，政府监管矿业权交易的突出问题

由于现代市场经济是法治经济，在任何情况下，政府监管都应在现有法律框架下进行，不应与现有法律法规相冲突。但是，自矿业权有偿取得以来，很多地方政府部门往往以监管为名，做违法的事情，监管随意性大，屡屡侵害矿业权人合法取得的矿业权。比如，一旦矿山企业(尤其是煤矿企业)发生安全事故，当地政府通常会强制当地所有同类矿山企业(多为煤矿)停产整顿，而不管这些矿山企业是否有各种证照。此外，地方政府官员的调整，中央和地方重大会议的召开，都会导致一些事故多发行业的矿山企业(如煤矿)停产。这是中国(尤其是煤炭行业)由来已久的“潜规则”——“坐地”定律。这种。“一人得病，全家吃药”的“连坐”法，明显侵害了正在连坐的合法采矿权人的权利，是一种粗暴的违法行为，是政府不依法行政的典型体现。

更有甚者，政府利用行政权力，以强买强卖的方式，强行“改造”或“整合”非国有矿业权人的合法矿业权。2008-2009年山西煤炭行业的强制兼并重组就是这方面的典型案例。在本次兼并重组过程中，政府指定主体、指定区域、指定方式、指定时间、指定补偿标准，矿业权转让采用非市场定价方式。中小煤矿矿主没有议价能力和议价资格，侵犯了他们的合法采矿权。这种侵权行为严重损害了政府的声誉，增加了未来矿业权交易的不确定性，提高了未来矿业权交易的成本，降低了交易的矿业权对交易者的价值，对矿业权市场的培育产生了恶劣的影响。长此以往，将导致政府与矿业权受让方的“双输”。

四。摘要

从以上分析可以看出，要繁荣矿业权市场，充分发挥矿业权市场在矿业权配置中的导向作用，进而在矿产资源的勘查、开发和利用中，必须放松和完善政府对矿业权交易的监管，将矿业权的申请、取得和转让与矿业权的行使分离开来。只有采矿权人行使采矿权，政府才会对其进行监管。在采矿权申请、取得和转让时，政府应放宽规定(出于国家安全考虑，可以限制外国公民或外资企业申请或取得采矿权)，允许不同的投资者对采矿权进行投机。同时，政府的权力要受到法律的有效制约，使政府依法行政，监管有法可依，从而减少甚至消除政府监管的随意性。