我国经济社会进入快速发展期，土地矿产供需矛盾日益突出，国土资源行政纠纷数量不断增多、类型日益复杂。如何有效处理纠纷，及时化解社会矛盾，成为当前国土资源管理面临的一项重要任务。在国土资源行政复议工作中，传统的处理方式已难以应对复杂多变的各类纠纷案件，需要在依法依规的基础上，积极研究、大胆创新，探索适应新形势、新要求的行政争议解决方式。行政复议调解制度的立法情况和实践探索运用调解手段解决行政争议的法律障碍已经消除从传统法理看，行政权力的行使应当严格、规范，行政行为要么合法，要么违法，对于违法行政行为要坚决纠正并对当事人进行法律救济，不存在居中调解和讨价还价的余地。因此，长期以来，无论是法学理论上，还是法律规定上，都对行政争议解决领域引入调解、和解等方式持否定态度。1989年，全国人大通过的《行政诉讼法》第50条明确规定，法院审理行政案件，不适用调解，在立法上确立了我国行政争议不得调解的基调。近年来，随着国内行政关系日益多样化、复杂化，行政争议数量出现高峰，采用多种方式解决行政争议的客观要求日益迫切，运用调解方式解决行政争议的禁区开始突破。在理论上和实践中出现了不同程度的探索，在立法上也出现了转机。2007年，国务院发布的《行政复议法实施条例》第50条规定：“有下列情形之一的，行政复议机关可以按照自愿、合法的原则进行调解：（一）公民、法人或者其他组织对行政机关行使法律、法规规定的自由裁量权作出的具体行政行为不服申请行政复议；（二）当事人之间的行政赔偿或者行政补偿纠纷。”

2008年，最高人民法院发布《关于行政诉讼撤诉若干问题的规定》，实质上认可了调解制度。因此，调解原则不适用于行政纠纷，这在我国法律中已有所改变。党中央、国务院高度重视运用调解方式解决行政争议。这是我国的优良传统，也是全世界司法界效仿的典范。它叫做& ldquo东方经验& rdquo。一直以来，党中央、国务院努力推动调解解决行政争议的理论和实践的发展。2004年，国务院颁布《全面推进依法行政实施纲要》，明确提出要积极探索高效、便捷、低成本的预防和化解社会矛盾机制，充分发挥调解在解决社会矛盾中的作用。2006年，《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》指出:& ldquo完善矛盾纠纷排查调处制度，建立党和国家主导的群众权益维护机制，实现人民调解、行政调解、司法调解有机结合，把矛盾化解在基层、化解在萌芽状态。& rdquo2010年《国务院关于加强法治政府建设的意见》要求，充分发挥行政复议在化解矛盾纠纷中的作用，努力把行政争议解决在初始阶段和行政程序上。办理行政复议案件，要注重通过调解和解解决争议。党中央、国务院的这些规定，为国土资源行政复议调解制度的构建提供了依据，指明了方向。利用调解解决行政纠纷具有良好的实践效果。由于调解具有明确的法律地位，且具有简便、高效、低成本、办案阻力小、纠纷解决彻底等特点，近年来越来越受到重视。在浙江、河北、黑龙江、广东、上海、湖北等地，通过调解达成的行政复议案件数量已达到受理案件总数的20%~30%。

2007年以来，国土资源行政主管部门积极探索并注重通过沟通协调的方式化解矛盾。吉林、陕西、天津、四川等地区国土资源行政主管部门开展了行政复议调解实践，充分利用调解化解矛盾、处理案件，取得了良好效果。三年来，国土资源部受理的复议案件中，有25%的案件得到了协调解决，真正做到了结案，实现了法律效果、政治效果和社会效果的统一。这些实践探索积累了一些工作经验，为构建和谐社会、维护社会稳定发挥了重要作用。构建国土资源行政复议调解制度的总体思路目前，行政管理的发展趋势是从公共权力走向公共服务，这在国土资源管理中尤为突出。构建国土资源行政争议解决机制，应从公共服务改革的宏观视角改革和完善工作机制，更多地从申请人的角度考虑行政争议解决机制的构建，目标是使争议解决更加便捷、友好、低成本。行政复议调解制度正是体现了这一价值取向，适应了这一工作需求。国土资源行政复议调解制度建设应列为今后行政复议的重要内容和重点。根据国土资源行政争议的特点和行政复议制度的法制化进程，国土资源行政复议调解制度的构建应从以下几个方面入手。

明确国土资源行政复议调解的基本原则国土资源行政复议调解制度既要遵循行政复议的基本要求和规范，又要考虑调解作为一种办案方式的特殊性，在工作中遵循一些基本原则和要求:自愿原则。国土资源行政复议调解以双方当事人自愿为基础。只有申请人和被申请人双方自愿接受调解，复议机关才能启动调解程序。在调解过程中，一方反悔的，应当终止调解，重新进入复议决定程序。合法性原则。国土资源行政复议调解必须在法定范围内进行，包括调解的法定范围、法定依据、法定程序和法律结果。调解应以法律法规、国家政策或公序良俗为依据，调解不能违法；调解协议不得违反法律法规的禁止性规定。

正义原则。在调解过程中，行政复议人员应当始终站在公正的立场上坚持正义，充分尊重当事人的意愿，客观、公平、公正，以事实为依据，以法律为准绳。效率原则。当国土资源行政争议调解失败时，要迅速转入复议决定程序，避免久拖不决、反复调解的现象，最大限度地满足公平与效率的双重追求。在界定国土资源行政复议调解制度适用范围的实践中，可以调解解决的国土资源行政复议案件范围有限，调解并不适用于所有行政争议案件。行政复议调解只应处理合法但明显不当的行政行为，禁止调解违法或无效行为。适用范围不当可能会影响行政复议的权威性和严肃性。国土资源行政复议案件的适用主要集中在以下几个方面:一是涉及行使行政处罚自由裁量权作出行政处罚决定的行政复议案件；二是因行政程序缺陷导致具体行政行为引起的复议案件；三是行政不作为案件，如政府信息公开的行政不作为；第四，行政赔偿或当事人之间的行政赔偿纠纷。需要注意的是，赔偿和赔偿金额应严格限定在国家赔偿法等法律规定的范围内。规范行政复议调解程序。目前，实践中行政复议调解主体往往依据其他行政程序或自创程序进行调解，随意性较大。行政复议调解是整个行政复议工作的有机组成部分，其程序设计既要有利于纠纷的协调解决，又不能影响整个行政复议工作的及时有序开展。因此，程序设计应符合简单、快捷、规范、有序的原则。申请。复议机关作出复议受理决定后，复议双方自愿申请调解。为达到解决纠纷的目的，复议机关可以积极说服当事人进行调解，但禁止强行调解。主持调解。在行政复议调解中，行政复议机关作为调解主体，应当在充分了解调查事实后，对当事人进行协商引导，听取其陈述和申辩，引导当事人自愿达成争议解决协议，消除当事人之间的纠纷，减少当事人之间的对立和对抗。调解过程中，应当制作调解笔录。制作和送达行政复议调解书。经调解达成协议的，复议机关应当及时制作调解协议书。调解书应当写明行政复议请求、事实、理由和调解结果，并加盖行政复议机关的印章。行政复议调解书经双方当事人签收后，即发生法律效力。生效的复议调解书与行政复议决定书具有同等效力，对双方当事人具有法律约束力。必要时，可以启用国家强制执行来保证执行。行政复议调解协议一经作出并生效，即意味着行政复议终结，当事人不得以同一事实和理由再次提起行政复议。构建国土资源行政复议调解制度的具体建议从行政复议的实践和立法趋势来看，行政复议的受案范围将进一步拓宽，复议程序将更加规范。今后，国土资源行政复议将面临更大的压力。要及时应对新形势下国土资源行政复议面临的新情况、新问题，不断提高行政复议水平，就必须加快国土资源行政复议调解制度建设，充分运用协商调解解决纠纷。目前需要做好以下工作。

总结经验，出台《国土资源行政复议调解指导意见》。目前，国土资源行政复议调解的适用范围和操作程序在法律法规和规范性文件中没有明确规定，各地在实际操作中自由度较大，程序不统一，影响了行政复议协商调解的作用，无法维护行政复议的权威。因此，要及时总结各地实践中的成功经验，尽快明确国土资源行政复议案件协商调解的适用范围、操作程序、时限、结果效力、救济渠道和部门责任，制定出台全国统一的规范性意见，全面规范行政复议调解工作。待时机成熟时，将其上升为部门规章，从而有效引导整个国土资源管理系统行政复议工作的规范发展。完善行政复议机构建设，推进专职复议人员。目前，国土资源行政复议机构人员多为兼职，队伍不稳定。国土资源行政复议涉及方方面面的工作。复议人员直接面对行政机关和行政相对人，对工作人员的理论水平、业务能力和综合素质提出了很高的要求。当前，随着国土资源行政复议案件的不断增多，各地行政复议工作面临巨大压力。建议设立专门的行政复议机构，加强人员培训，加强行政复议人员培训，实行行政复议人员资格制度，定期检查行政复议案卷，不断提高行政复议人员的政治和业务素质。

紧扣行政复议法修订进程，做好国土资源行政复议规定修订工作。目前，行政复议法正在修订，以适应行政复议新形势的需要。要抓紧及时修改法律，把握新的立法精神。《行政复议法》修改后，《国土资源行政复议条例》也将修改。建议做好《行政复议条例》的调研和修订工作，摸清国土资源行政复议的现状和难点，加强对行政复议案件受理范围、处理方式等重大改革方向和措施的研究，为今后修订《条例》打好基础。