中国虽然是矿产资源大国，但人均矿产资源占有量仅为世界平均水平的58%，居世界第53位。然而，我国矿产资源开发效率高，但综合利用水平相对薄弱。

资料显示，虽然我国大中型矿山在采矿技术装备、智能开采和信息化方面取得了显著进步，但相对而言，小矿和小矿所占比重较大，总体技术水平较低，矿山技术水平严重不平衡。这也是制约我国矿产资源综合利用的重要因素。

矿产资源综合利用是企业充分利用矿产资源，提高经济效益，实现可持续发展的必由之路。也是实现绿色矿山建设的必要条件，更是节约资源、发展循环经济、建设生态文明的重要抓手。然而，由于缺乏法律规范，我国矿产资源综合利用水平远未达到理想目标。

没有法律的保护，任何事情的发展都会受到阻碍。中国国土资源经济研究所发布的《全国矿产资源节约与综合利用报告(2016)》(以下简称《报告》)建议，国家应完善相关法律法规，健全综合利用制度，鼓励企业积极开展综合利用。

知情人透露，矿产资源综合利用立法不能再拖了。

矿产资源综合利用的概念需要澄清。

自从工业化生产以来，人们的生产和日常生活越来越离不开矿产资源。矿产资源的状况直接影响着一个国家、一个地区甚至整个世界的发展。

因为矿产资源是不可再生资源，世界上的储量非常有限。基于可持续发展的理念，当代人的发展不能以牺牲后代人的利益为代价。因此，当前和今后人类的发展要依靠科学合理的技术和工艺，提高矿产资源的利用效率，废物和成品的利用和再利用，才能实现长远发展。这就是矿产资源综合利用的意义。

据统计，中国90%以上的能源、80%以上的工业原料和70%以上的农业原料来自矿产资源。国民经济建设的巨大需求与我国矿产资源短缺的矛盾日益突出。

谢天谢地，& ldquo加强矿产资源的保护和管理& rdquo写信给& ldquo十三五规划& rdquo《规划纲要》特别提到，大力推进绿色矿山和绿色矿业开发示范区建设，实施矿产资源节约和综合利用示范工程、矿产资源保护和储备工程，提高矿产资源开采率、选矿回收率和综合利用率。这意味着矿产资源的综合利用进入了领导层的视野。

事实上，近年来，国土资源部一直在鼓励和推动矿产资源综合利用，并于2011年与国家发改委联合推进了首批40个矿产资源综合利用示范基地的建设。

然而，虽然我国矿产资源综合利用取得了较好的成绩，但目前对矿产资源综合利用还没有准确的概念定位，不利于矿产资源综合利用的规范和管理。因此，应根据我国的基本国情和实践经验，明确界定矿产资源综合利用的概念。

资料显示，我国现行矿产资源综合利用政策主要规定了探矿权人、采矿权人的综合勘查开采义务，以矿产资源为原料的工业企业的综合利用义务，对优秀单位的奖励办法及相关配套保障措施等。

专家表示，我国矿产资源综合利用法律体系还很不完善，立法中存在许多白色和不适当的方面，如立法过于原则，缺乏具体的操作程序；相应的标准体系不完善；对违法行为的惩罚力度不大。

应加快矿产资源综合利用立法。

& ldquo将矿产资源综合利用上升到立法层面，最终将其纳入可持续发展的法制化轨道。& rdquo早在四年前，中国国土资源经济研究院矿产资源综合利用课题组就提出了这一概念。

课题组选取了加拿大、俄罗斯等矿产资源大国作为样本，系统梳理了其矿产资源综合利用的政策法规。加拿大在矿业管理方面有一套成熟完整的矿业政策法规体系。在矿业开发过程中，特别注重矿业的可持续发展。俄罗斯明确将矿产资源综合利用上升到立法层面，对矿产资源勘查开采的登记、许可、投资、税收等方面做出了详细规定。

经过认真梳理和比较，课题组认为，在矿产资源综合利用管理方面，加拿大管理部门分工明确，管理目标明确，注重矿业可持续发展，特别是绿色矿业的发展和当地人民的利益，对矿业活动进行全过程监管。俄罗斯将矿产资源综合利用上升到立法层面，制定有利于矿产资源综合利用的税收政策，实行大部制管理，实现矿产资源的集中统一管理。

最近，矿产资源综合利用立法再次被提出。《全国矿产资源节约和综合利用报告(2016)》建议，我国应将矿产资源综合利用上升到立法层面，加快矿产资源综合利用立法，完善相关法律法规，为矿产资源综合利用提供法律依据。

报告认为，立法研究是立法工作的基础，必须大力开展资源综合利用立法研究。积极开展资源综合利用立法体系、管理制度规范化、激励措施有效性、国外资源综合利用立法比较等方面的研究，为完善和利用立法提供依据，推动相关法律的制定。

记者了解到，我国现行矿产资源综合利用立法规定的措施主要是经济优惠措施，但缺乏对违反矿产资源综合利用立法造成资源损失浪费的法律责任规定。违反资源综合利用& ldquo同时& rdquo法规没有相应的法律责任，违反法规阻碍他人综合利用废弃物的，擅自向综合用户收取未处理废弃物费用的，以非综合利用产品骗取综合利用产品经济利益的，擅自挪用综合利用资金的。

报道称，这不仅不利于强制综合利用义务人，也无法对综合利用中的违法行为给予有效制裁。

中国国土资源经济研究院相关负责人表示，要建立以矿产资源综合利用法为先导，以再生资源回收法、固体废物综合利用管理法为补充的法律法规体系。这样的立法模式既能保证法治原则的连续性，又能通过适时适度的修改使其适应形势发展的需要，最终将矿产资源综合利用纳入可持续发展的轨道。

专家建议，有关部门应落实国家对矿产资源综合利用的鼓励和支持政策，及时调整完善矿产资源综合利用财税优惠政策，减免矿产资源综合利用企业所得税，减免部分综合利用产品增值税。

矿产资源综合利用体系有待完善。

报告建议，完善矿产资源综合利用制度，实施一系列鼓励政策、约束和监督措施，制定优惠政策，鼓励企业积极开展综合利用。

& mdash& mdash建立矿产资源综合利用基金制度。矿产资源综合利用资金短缺一直是困扰综合利用的主要问题之一。一些环境、经济、社会效益好的综合利用项目之所以难以上马，是因为前期投资大，建设资金难以解决。如果建立矿产资源综合利用基金制度，可以拓宽综合利用基金的筹资范围，为综合利用提供固定的资金渠道。

& mdash& mdash建立矿产资源保护制度。加强矿产资源开发利用的调控，规范矿产资源开发利用秩序，杜绝资源浪费，降低消耗，提高资源利用效率，保护环境。禁止开采选矿比例大、尾矿利用率低、对环境破坏大的低品位矿石；禁止开采开采回采率低、选矿回收率低、资源综合利用率低的复杂难利用资源；限制开采利用率低、资源损失浪费严重的多金属伴生资源。以低品位铁矿为例，禁止开采铁品位低于15%、选矿比大于6、尾矿利用率低于30%的低品位铁矿资源。

& mdash& mdash建立矿山开发利用规划和年度评价计划及指标第三方认证制度。目前，我国大部分矿产品的核定回收率和实际回收率难以识别和验证，难以真实反映资源利用效率。要做好这项工作，可在开发利用方案的审查和开发利用过程的监督中设定鉴定和验证抽样评价的前提。

对于上述问题，报告还特别补充提出，在矿产资源开发利用方案审查中，必须有综合利用方案，在矿产开发中应加强实际开发过程与开发利用方案的一致性审查；在矿井开发过程中，加强矿井日常& ldquo三率& rdquo动态巡查，创新抽查和抽样检查，改变目前& ldquo三率& rdquo指标由矿山自己通过单一渠道申报。

关于采矿、选矿、尾矿等利用状况的监测。，报告提出了具体的操作方案，可通过日常抽样和自动数据采集进行统计，有利于企业综合利用的认定和政府宏观数据的收集。一个省(自治区、直辖市)可以指定10~20家评估机构，通过核查报告、人工现场采样监测、自动数据采集等方式，提供第三方分析报告和年度统计报告相结合的方式。，从而加强宏观数据掌握，营造全社会加强资源综合利用的氛围。

& mdash& mdash加强矿产资源开发和高效综合利用人才培养，培养一批矿产资源利用技术和管理高层次人才特别是复合型人才。资源综合利用涉及许多方面，包括技术、经济、管理等。加强专业人才的培养是关键之一。

& mdash& mdash建立矿山伴生资源和固体废物的数据库和信息管理系统，如矿床类型、伴生资源、固体废物、矿物类型、化学成分和利用状况等。，并通过信息网络定期发布与矿产资源综合利用有关的数据，为今后的研究、利用和监管提供信息服务。

& mdash& mdash制定和完善矿产资源综合利用技术指标体系和资源环境评价指标体系，定期对矿产资源开发利用情况进行评价和检查。

专家建议，有必要建立矿业督察机构和督察制度，将矿业督察制度写入矿产资源法，使其具有法律地位和效力。构建矿产资源综合利用大管理模式，建立涵盖开发利用、监督管理、技术开发的矿产资源管理机构，避免多头管理和重复管理。

资源贫乏国家的法律实践

& ldquo一个国家，政权的基础是经济，经济的基础是资源。发展的重要前提之一是如何解决资源的有效供给。国际战略以资源战略为核心，而我国资源的短缺和约束的加强决定了资源的综合利用将成为战略的核心。& rdquo全国人大环资委法案室主任翟勇表示，我国可以借鉴国外经验，研究发达国家在矿产资源综合利用立法方面的先进做法，有利于提高我国资源利用水平。

翟勇说，德国和日本都是资源贫乏的国家，尤其是日本。在解决资源问题上，两国都走过了战争掠夺的道路。二战后，两国开始了新的资源立法战略:一是将可再生资源的高效利用作为其重要的资源战略内容；二是重视矿产资源的储备。

1996年，德国颁布了《物质封闭循环和废弃物处理法》。德国人以封闭的形式回收资源，同时焚烧或掩埋废物。德国为了实施自己的资源战略，制定了一系列合理利用资源的法律，其法律的先进性和资源的战略性非常明显。这些法律包括:1972年的《垃圾管理法》(要求关闭垃圾场，建立垃圾中央处理站，焚烧和填埋)；1986年垃圾预防和管理法；1991年包装管理条例；1996年物质封闭循环和废物处理法。此外，还有其他法律法规，包括农业和自然保护法、污水污泥管理条例等。

日本是资源消耗大国，经济发展所需的大部分资源和能源依赖于国外进口，因此容易受到国外价格的冲击。工业化以来，特别是二战后，日本大规模生产、大规模浪费、大规模消费的社会经济模式带来了诸多环境问题:一是垃圾处理压力与日俱增，垃圾处理的社会成本不断增加；第二，传统的社会经济模式造成生态失衡，所以日本提倡建设循环型社会，循环利用资源。为了有效实施资源战略，日本制定了一系列与资源相关的法律，这些法律具有较高的法律资源水平，包括《促进循环社会形成基本法》(推进计划)、《建筑再利用法》、《容器再利用法》、《家电再利用法》、《汽车再利用法》、《废弃物再利用法》、《资源再利用促进法》和《绿色购买法》。

翟勇说，相对而言，中国的资源立法还存在一些缺陷，忽视了所谓的& ldquo浪费& rdquo制定和完善回收、拆解和再利用的具体法律规范。人们习惯于在炒作上花费更多的精力& ldquo先进理念& rdquo事实上，高效合理利用资源的概念和行动，这些很容易理解的概念和行动，不断被模糊的新思想所取代，然后这些所谓的& ldquo新想法& rdquo产生大量废弃物扰乱人们合理高效利用资源的思维和行为，都是我们发展资源综合利用需要克服的问题。