发改运[2006]1898号

国家发展改革委、财政部、国土资源部、商务部、人民银行、海关总署、税务总局、环保总局、安全监管总局

各省、自治区、直辖市及计划单列市、新疆生产建设兵团发展改革委、经贸委(经委、工办)、财政厅(局)、国土资源厅(局)、商务主管部门，人民银行上海总部、分行、营业管理部、省会(首府)城市中心支行、海关总署广东分署、天津特派办、上海特派办、各

为贯彻落实国务院《关于颁布实施(促进产业结构调整暂行规定)的决定》(国发[2005]40号)精神，规范铅锌行业投资行为，加快铅锌行业结构调整，现提出以下指导意见:

一是规范铅锌行业投资行为，宣传结构调整的重要性

铅是与工业发展和人民生活密切相关的基础原材料。中国的铅锌工业主要由铅锌矿开采和冶炼组成。2005年底，中国有411家采矿和选矿企业，466家铅锌冶炼企业。2005年底的产能约为粗铅220万吨、电铅280万吨、锌340万吨。

近年来，氧气底吹熔炼-高炉还原炼铅工艺得到成功应用，引进了先进的艾萨炉和卡尔多炉。采用沸腾焙烧炼锌工艺，硫利用率高，尾气达标。铅冶炼企业资源综合利用成效显著，可回收金、银等13种稀有有价金属。技术进步推动了中国铅锌冶炼工艺水平的升级，淘汰落后工艺的时机已经到来。

在快速发展的同时，铅锌行业总量和结构存在的问题以及一些引发投资热的深层次结构性和体制性矛盾也变得十分突出。主要表现为:

(1)资源短缺严重影响铅锌工业的可持续发展。多年来，冶炼企业主要以外延式模式扩大规模。矿山投资受限于企业实力和资源勘探程度，仍以建设小矿山为主，导致国内铅锌资源短缺。大中型冶炼企业原料自给率不足50%，价格持续上涨。精矿供应不足导致矿山乱采滥挖，进口量增加。冶炼企业争夺资源的问题日益突出。资源短缺制约了中国铅锌工业的可持续发展，严重影响了产业结构的调整。

(二)结构性矛盾突出，行业利润过度向采选业转移。目前我国铅锌冶炼产能大于市场需求和矿产量。这种结构性矛盾不仅使冶炼产能不足，也使行业利润向采选业转移。矿冶企业利益难以共享，以至于原材料在冶炼成本中的比重不断上升。2005年矿山收集的铅锌金属总量仅为铅锌冶炼产品产量的48%，但利润水平是冶炼行业的143倍。今年1-5月，矿山开采的铅锌金属总量占铅锌冶炼产品产量的45%，利润水平是冶炼行业的15倍。没有有价金属的回收，冶炼行业的利润水平将难以维持。

(3)产业集中度下降，企业竞争力不强。2001年，中国前10大铅锌企业产量分别占全国产量的52%和64%，2005年下降到41%和49%。铅工业十几年的高速增长只是独立矿山和冶炼企业数量和产量的简单放大，并没有真正提高国际竞争力。

(4)铅冶炼技术和技术装备水平差，落后的锌冶炼产能仍占一定比例。铅冶炼是有色金属行业中技术装备落后、生产条件最差、硫回收率最低、污染最严重的金属冶炼行业。一些企业仍在使用产业政策已明确淘汰的烧结锅、烧结盘技术和设备，甚至采用土烧结盘和简易土高炉冶炼铅。目前，约30%的铅冶炼产能是落后技术。在炼锌方面，也有一定的落后能力，通过土法或土法马弗炉、马弗炉、卧式罐、小型立式罐等焙烧来炼锌或氧化锌。然后通过简单的冷凝设施收集灰尘。

(5)部分企业环境影响大，资源浪费严重。落后的铅冶炼工艺烧结过程产生的二氧化硫烟气和铅尘没有回收利用，生产环境恶劣，二氧化硫和粉尘排入空，严重污染环境。还有含有汞、镉、砷等可溶性有害重金属离子的热酸浸出锌渣不按规定处理，随意堆放污染地下水的现象。许多小型铅锌冶炼厂废水往往不经处理直接排放，造成重金属离子或苯、酚等有害物质污染水源。此外，中小型铅锌冶炼企业太多。有些小企业年产量不到2000吨，根本不回收其他有价金属，资源浪费严重。属于产业政策明确淘汰的企业。

(6)铅锌冶炼盲目投资问题严重。国外企业冶炼产能的减少使得2004年后铅锌市场价格持续上涨。同时，国内下游行业产能的快速增长，阶段性地刺激了市场需求的大幅增长，改变了我国约三分之一的铅锌冶炼产品长期需要出口消化的局面，导致近年来我国铅锌行业尤其是冶炼投资快速增长。由于铅锌冶炼企业没有系统的准入条件，对铅锌冶炼建设行为难以有效监管，违反产业政策的新建项目屡禁不止，规模普遍较小。世界上新建的小型冶炼企业基本都采用落后的工艺和设备，通过牺牲环保来换取企业的经济效益，从而降低投资成本。

据调查，2004年全国规模以上铅锌冶炼企业累计投资比上年增长14倍，采选业投资增长14倍。2005年铅锌冶炼累计投资同比增长70%；采选业增长619%。目前，在建铅锌冶炼投资项目169个，计划总投资125亿元，其中增加产能项目132个，计划总投资112亿元。仅2006年，新开工项目74个，计划总投资20亿元，其中增加产能项目60个，计划投资近17亿元，但平均建设规模同比下降88%。根据62个已确定建设规模的项目统计，年总建设能力超过315万吨。其中，在建铅冶炼项目30个，产能约150万吨；在建锌冶炼项目32个，产能约165万吨。并且有大量的拟建项目(约40万吨铅和120万吨锌)。如果这些项目全部投产，每年将分别增加铅和锌产能190万吨和290万吨。虽然有191个矿山投资建设项目，但仍以小矿山为主，未来可提供的铅锌精矿量并不大。

在价格上涨和市场预期乐观的刺激下，一些投资者不顾资源环境等外部条件，集中建设冶炼项目，导致铅锌冶炼投资持续快速增长，冶炼产能在短时间内迅速扩张。如果这些冶炼产能全部建成投产，冶炼产能的供给将严重超过需求，矿产资源的短缺将制约冶炼产能的发挥。同时，小冶炼厂带来的环境问题会更加突出。必须及时加快产业结构调整，规范铅锌行业投资行为。

二。铅锌工业结构调整的指导思想和主要目标

(1)指导原则。以规范铅锌行业投资行为和转变铅锌行业增长方式为重点，以结构调整为重点，按照结构优化、技术进步、科学规划、节能降耗、保护环境、安全生产的原则进行宏观指导，规范投资、有序发展，提高企业技术装备水平，加强环境保护，调整产业结构，改善产品结构，促进铅锌行业可持续发展。

(2)主要目标。保持铅锌供需基本平衡，按规划有序发展，限制铅锌冶炼产能盲目增长。2010年淘汰落后产能后，精铅和精锌年产能将分别控制在400万吨和500万吨以内。加强国内资源开发利用，加快实施“走出去”战略，提高原材料保障程度；同时，要大力发展铅锌循环产业，使再生资源消费达到总消费的30%。

在组织结构上，在控制冶炼产能盲目增长的前提下，扶优汰劣，调整结构，推进优势骨干冶炼企业和矿山企业联合重组，使骨干冶炼企业产量达到总产量的70%以上。

在技术上，铅冶炼采用富氧强化熔炼、艾萨炉熔炼、卡尔多炉熔炼等资源回收率高、能耗低、环保达标的先进粗铅冶炼工艺。铅冶炼综合能耗600kg标准煤/吨，总冶炼回收率达到97%。粗铅冶炼焦炭消耗350公斤/吨，电铅直流电耗降至110千瓦时/吨，总硫利用率达到95%以上，循环水利用率达到95%。冶炼精馏锌综合能耗1900千克标准煤/吨，电锌综合能耗1700千克标准煤/吨，总冶炼回收率达到98%。锌蒸馏煤耗1250公斤/吨，锌电解直流电耗降至2900千瓦时/吨，总硫利用率达到96%以上，循环水利用率达到95%。二氧化硫和粉尘排放达标。有价金属回收率达到95%。

三。主要政策措施

(一)加强产业政策和行业规划布局指导。

根据可持续发展的要求，制定铅锌工业的产业发展政策，统筹考虑资源、环境、能源等因素，搞好规划布局。规划新增产能要与淘汰落后、调整结构的目标紧密结合。加快铅锌冶炼市场准入条件，从布局和外部生产条件、工艺装备、能源消耗、资源消耗、环境保护、安全生产等方面严格准入，促进结构优化。

(二)加强产业政策与土地、信贷、环保、安全等政策的协调，严格控制新上项目。

加强土地和信贷审核，坚持最严格的土地管理制度，严格控制铅锌冶炼行业信贷投放。对符合国家产业政策、市场准入条件和信贷原则的铅锌冶炼建设项目给予支持；对盲目投资、不符合产业政策和市场准入条件、采用国家明令淘汰的落后生产工艺、未按规定程序备案的铅锌冶炼项目和企业，不予提供土地、提供任何形式的新增信贷支持、不办理环保、安全生产、工业卫生等相关手续。调整外商投资目录，禁止技术水平低、消耗高、污染严重的外商投资项目进入。根据国务院批准的《产业结构调整指导目录(2005年版)》(国家发改委令第40号)的规定，禁止新建产能落后、不具备经济规模的冶炼项目。新建铅冶炼项目，单系统规模必须达到5万吨/年以上(不含5万吨)，富氧强化冶炼、艾萨炉冶炼、卡尔多炉冶炼等先进技术。必须采用双转双吸制酸系统，循环水利用率达到95%以上；新建锌冶炼项目，单系统规模必须达到10万吨/年及以上，必须采用109平方米以上的沸腾焙烧炉等先进冶炼工艺和双旋双吸等制酸系统，循环水利用率达到95%以上。

(3)加大产业结构调整和落后淘汰力度。

根据《产业结构调整指导目录(2005年版)》的产业政策规定，土制烧结托盘、简易高炉、烧结锅、烧结托盘等落后的铅冶炼工艺和设备，以及坩埚炉熔炼再生铅、马弗炉焙烧、马弗炉焙烧、卧式罐焙烧、小型立式罐焙烧等落后的锌或氧化锌冶炼工艺。、以及用简单的冷凝设施收集灰尘等。应当立即予以消除。2008年底前，淘汰环保改造后不能达标或未配备制酸和尾气吸收系统的烧结机炼铅工艺。

对产能落后、违反产业政策的新建锌冶炼项目实行差别电价政策，充分运用经济手段淘汰落后。

发展循环经济，支持铅锌再生资源回收利用，鼓励再生产业走规模化、环保化道路。提高铅再生企业的技术和环保水平，新建再生铅项目，规模必须在1万吨/年以上。禁止使用直接燃煤反射炉建设再生铅项目；利用再生锌产业起步阶段的有利时机，规范其发展行为。

支持优势企业继续实施改革、重组和转型，提高国际竞争力。支持冶炼企业和矿山企业联合，优势互补；停止无资质矿山企业建设冶炼项目。加大对优势骨干企业的扶持力度，提高产业集中度；规范市场秩序，避免无序竞争。坚持技术改造与淘汰落后相结合，大大学与小大学相结合，建立政策支持的退出机制。各地、各有关部门要严格规范铅锌企业改制，采取有效措施防止企业借改制重组逃废银行债务。

(4)综合利用和节约资源，加大对铅锌矿资源勘查和境外资源开发的支持力度。

所有铅锌冶炼投资项目必须有有价金属综合利用的内容，否则不予备案。支持铅锌伴生有价金属回收利用关键技术的研发。鼓励企业通过技术改造，提高现有资源利用效率，综合回收有价金属。坚持资源开发和节约并重，把节约放在首位。支持优势冶炼企业与地勘企业合作，加强地质找矿，增加后备资源。按照《国务院关于全面整顿和规范矿产资源开发秩序的通知》(国发〔2005〕28号)精神，规范铅锌矿项目建设行为，严厉打击铅锌矿无证勘查开采等违法行为，关闭环境破坏和污染严重的矿山企业，积极推进铅锌资源整合和合理布局，实现资源开发规模化和集约化。按照《安全生产许可证条例》(令号国务院令第397号)等有关规定。铅锌矿企业应当依法取得安全生产许可证，未取得安全生产许可证不得从事生产活动。制定海外资源开发战略和规划，充分利用国内外资源，除获得铅锌精矿外，鼓励在国外建设冶炼厂，改变单纯大量进口精矿的模式。

(五)加强环境保护和协调发展。

加大环境保护执法力度，严格按照《工业炉窑大气污染物排放标准》(GB9078-1996)、《大气污染物综合排放标准》(GB L 6297-1996)、《污水综合排放标准》(GB8978—1996)、危险废物处理处置等相关要求进行监管。一、直到《有色金属工业-铅锌工业污染物排放标准》严禁排放铅锌冶炼厂废水中的重金属离子、苯、酚等有害物质。

(六)加强进出口管理。

研究并逐步完善铅锌产品进出口税收相关政策。充分发挥骨干企业、行业协会和商会的作用，加强铅锌精矿进口协调和日常监管；充分发挥中介组织的作用，做好行业自律，规范进出口秩序。

国家发展和改革委员会、财政部和国土资源部

商务部、中国人民银行、海关总署

税务总局、环保总局和安全监管总局

2006年9月13日